Podle Centra pro odpovědnou politiku (Center for Responsive Politics) lidé, firmy a odbory v uplynulém desetiletí rozdělili temné peníze v hodnotě více než 1 miliardy dolarů. Samotná definice tohoto výrazu podle mnoha kritiků ztělesňuje problém stínového politického vlivu:
Takové výdaje jsou legální díky obrovské mezeře v zákoně. Článek 501(c)(4) amerického daňového zákoníku umožňuje organizacím vynakládat nezávislé výdaje na politiku a zároveň skrývat jména svých dárců – pokud politika není „hlavní činností“ organizace. Daňový úřad má nelehký úkol zjistit, kdy neziskové organizace v této kategorii, hovorově označované jako C4, tuto vágní normu porušují.
Pokusy daňového úřadu dohlížet na tuto třídu neziskových organizací však téměř zcela selhaly, jak odhalilo vyšetřování ProPublica. Od roku 2015 přicházejí tisíce stížností – od občanů, veřejně prospěšných skupin, agentů IRS, vládních úředníků a dalších – na to, že C4 zneužívají pravidla. Agentura však za toto období neodebrala status osvobození od daně ani jedné organizaci za porušování pravidel pro vynakládání prostředků. (Několika skupinám byl status odebrán za to, že tři roky po sobě nepředložily finanční výkazy.)
Většina případů se ani nedostane k výboru IRS, který byl vytvořen k jejich prověření. Podle jednoho bývalého a jednoho současného zaměstnance IRS, kteří s výborem úzce spolupracovali, neobdržel výbor v období od září 2017 do března 2019 ani jednu stížnost k přezkoumání, přestože nejméně 2 000 z nich si zasloužilo jeho posouzení. (IRS to popírá.) Téměř stejně shovívavé jsou normy i v případě, že organizace o status C4 vůbec žádají. Například v roce 2017 IRS zamítl pouze tři z 1 487 žádostí.
Zřeknutí se dohledu ze strany IRS pramení z trojice příčin. Začalo to prudkým nárůstem počtu politicky orientovaných C4. K tomu přispěl téměř komicky těžkopádný postup IRS při prověřování C4 obviněných z porušování politických limitů; proces vyžaduje půl tuctu vrstev schvalování a postoupení jen pro zahájení vyšetřování. K tomu přispívá dlouholetý úbytek zaměstnanců IRS a ztráta odbornosti, která byla ještě umocněna soustavným snižováním rozpočtu ze strany Kongresu počínaje rokem 2010. Oddělení, které dohlíží na neziskové organizace, známé jako sekce „osvobozených organizací“, se podle IRS zmenšilo z 942 zaměstnanců v roce 2010 na 585 v roce 2018.
Kromě toho skandál z roku 2013, kdy byl IRS obviněn z cílení na konzervativní neziskové organizace, zanechal na oddělení stopy po očerňování ze strany konzervativních politiků, médií a veřejnosti a po rezignaci Lois Lernerové, která oddělení vedla. Někteří auditoři IRS tvrdí, že byli ochromeni. „Bál jsem se, že mě budou pranýřovat, tahat na kopec, abych svědčil, že se dostanu do soudních sporů, že budu muset utopit tisíce dolarů v účtech za právníky, které jsem si nemohl dovolit, a že budou vyhrožovat mně nebo mé rodině,“ řekl jeden ze zaměstnanců, který v té době pracoval v divizi Lernerové. „Uzamkl jsem si stránku na Facebooku. Smazala jsem všechny osobní příspěvky na Twitteru. Přestala jsem lidem říkat, kde pracuji. Snažila jsem se stát neviditelnou.“
Tiskové oddělení IRS nabídlo písemné odpovědi na některé otázky, které ProPublica předložila písemně. „IRS spravuje daňové zákony tak, jak byly přijaty Kongresem, a udržuje aktivní přítomnost v oblasti vymáhání práva s cílem podpořit rovné uplatňování zákona vůči všem daňovým poplatníkům,“ poznamenalo čtyřikrát v reakci na otázky týkající se přiměřenosti vymáhání práva a zdrojů úřadu.
IRS si je problémů vědom, ale jeho pokusy o jejich řešení nikam nevedly. Zpráva generálního inspektora IRS z roku 2013 doporučila agentuře změny. Ty zahrnovaly přijetí nové, jasné definice toho, co představuje „hlavní činnost“ organizace. IRS to udělal – jen proto, aby to Kongres zamítl.
Když se IRS vzdává své dohledové role, musí do toho vstoupit státní orgány, řekl Jim Sheehan, šéf úřadu pro charitativní organizace v úřadu newyorského generálního prokurátora, na únorové akci o osvobozených organizacích. Když mluvil obecně o tom, co popsal jako selhání IRS při dohledu nad politickými neziskovými organizacemi, Sheehan řekl: „Je to tam jako na Divokém západě.“
Daňový zákoník USA již dlouho nabízí neziskovým organizacím možnosti, jak se zapojit do politiky, přičemž každá z nich je označena ustanovením, které ji v zákoníku upravuje. Každá z nich má své kompromisy. Například subjekty 501(c)(3) jsou osvobozeny od daně a mohou v omezené míře lobbovat – nesmí však vynakládat žádné finanční prostředky na politické kandidáty. Takzvané 527 mohou na volby utrácet, kolik chtějí – ale musí odhalit své dárce.
Subjekty C4 se těší velké volnosti. V této kategorii předpisy IRS nařizují, že organizace, která usiluje o status osvobození od daně, „nesmí být organizována za účelem zisku a musí být provozována výhradně za účelem podpory sociálního blaha. Předpisy uvádějí, že taková organizace „se může zabývat některými politickými aktivitami, pokud to není její hlavní činností“.
Jak ale definovat „hlavní činnost“ organizace? Po desetiletí byla tato otázka do značné míry sporná. Velcí sponzoři používali jiné způsoby, jak přelévat peníze do kampaní. Pak přišla řada rozhodnutí Nejvyššího soudu, z nichž nejznámější bylo rozhodnutí Citizens United z roku 2010, které uvolnilo omezení politických příspěvků. V tomto případě soud dospěl k závěru, že stejně jako lidé mohou i korporace a odbory vynakládat neomezené finanční prostředky na volby.
Po rozhodnutí Citizens United následoval prudký nárůst zakládání politicky zaměřených organizací, které usilují o schválení IRS jako C4. V roce 2012 prošlo přes tyto skupiny a do úsilí o zvolení kandidátů nejméně 250 milionů dolarů, což je 80násobný nárůst oproti osmi letům předtím.
Tento boom nastal ve stejné době, kdy Kongres začal osekávat rozpočet IRS. Tato kombinace způsobila, že Lernerovo oddělení pro osvobozené organizace bylo přetížené. „Moje míra důvěry, že jsme na tuto práci vybaveni, je nadále otřesena,“ napsala v e-mailu na začátku roku 2013. „Ani nevím, co bych doporučila, aby se to zlepšilo.“
Hrstka zaměstnanců IRS z Lernerova oddělení se rozhodla improvizovat vlastní zkratkou. Pokud měla nějaká skupina název, který zněl politicky – například měla v názvu slova „Tea Party“ – označili ji, aby jí věnovali zvýšenou pozornost.
Zpravodajci se o této taktice nakonec dozvěděli. Následoval zájem Kongresu a v květnu 2013 pak vypukl plný rozruch, když generální inspektor IRS potvrdil, že agenti IRS zaměřili zvýšenou pozornost na skupiny s konzervativně znějícími slovy v názvu.
Sněmovna svolala slyšení. Někteří republikánští zástupci tvrdili, že Lernerová stojí v čele stranického útoku proti konzervativním skupinám. „Jedná se o nejzkorumpovanější a nejprolhanější IRS v historii,“ prohlásil při jednom slyšení republikán Kevin Brady, R-Texas. Lernerová odmítla vypovídat s odvoláním na ochranu podle pátého dodatku a rezignovala.
Slyšení na toto téma pokračovala s přestávkami po čtyři roky. Podle svědectví bývalého komisaře úřadu Johna Koskinena strávil IRS v reakci na kongresová vyšetřování nakonec 98 000 hodin pracovního času.
V době, kdy vřava utichla, si málokdo všiml, že generální inspektor předložil další zprávu. Ta došla k závěru, že zaměstnanci IRS používali také klíčová slova jako „progresivní“, aby se zaměřili na liberální organizace a podrobili je další kontrole.
Předtím, než generální inspektor konstatoval, že oddělení IRS pro osvobozené organizace nevykazovalo žádnou protikonzervativní zaujatost, navrhl opravit způsob, jakým kontroluje neziskové organizace. „Domníváme se, že by to mohlo být způsobeno nedostatkem konkrétních pokynů, jak určit ‚primární činnost'“ neziskové organizace v oblasti sociální péče, uvádí se ve zprávě.
IRS na to reagoval obhajobou restriktivního přístupu: C4 by měly mít zakázánu jakoukoli činnost související s kampaní. Tyto pokyny, zveřejněné koncem roku 2013, vyvolaly 150 000 připomínek, což je nejvíce veřejných připomínek v historii IRS. Několik republikánských členů Kongresu rozeslalo návrhy zákonů, které měly takovou změnu zablokovat.
V návaznosti na tento odpor IRS ustoupil od svého kategorického přístupu a místo toho navrhl definici „primární činnosti“ založenou na procentech. Tehdejší komisař Koskinen a jeho tým uspořádali řadu jednání a přišli s pracovním návrhem. „Po mnoha diskusích a přezkoumání došlo ke konsensu, že politická činnost neziskových organizací v oblasti sociální péče musí být nižší než 50 procent, aby se na ni mohly kvalifikovat,“ řekl Koskinen v rozhovoru pro ProPublica.
Koskinen tento přístup obhajoval na individuálních setkáních s demokratickými a republikánskými představiteli. „Myslel jsem si, že je důležité, aby si lidé na Hill uvědomili, že nejde o politiku,“ řekl, „ale o to, aby byly předpisy z hlediska IRS lépe vymahatelné.“
Kongres s tím nakonec nesouhlasil. V prosinci 2015 bylo do 888stránkového návrhu zákona o rozpočtových prostředcích vloženo 17 řádků: „Žádný z prostředků poskytnutých v tomto ani jiném zákoně nesmí být použit … k vydání, revizi nebo finalizaci jakéhokoli nařízení, rozhodnutí o příjmech nebo jiných pokynů … k určení, zda je organizace provozována výhradně za účelem podpory sociálního zabezpečení.“
Podle šesti osob obeznámených s dodatkem vložilo vedení Sněmovny reprezentantů pod vedením tehdejšího předsedy Paula Ryana zákaz v posledních kolech jednání o návrhu zákona. (Ryan na žádost o komentář nereagoval.) Některé formulace byly převzaty z předchozích republikánských návrhů zákonů omezujících IRS. A již dříve v roce 2015 představili Ryan a tehdejší poslanec Peter Roskam zákon „Stop Targeting of Political Beliefs by the IRS Act of 2015.“
Koskinen řekl ProPublica, že byl překvapen a zklamán. „Cílem nebylo nikomu bránit, ale pomoci,“ řekl. „Ponechání nejasné situace neprospívá žádným neziskovým organizacím a ve skutečnosti ponechává zaměstnancům IRS větší prostor pro jejich uvážení a úsudek.“
Od roku 2015 jsou tyto řádky přenášeny v každém novém návrhu zákona o rozpočtových prostředcích. V platnosti zůstávají dodnes.
Roger Vera byl místem, kde se střetly obstrukce Kongresu, nárůst počtu C4 a Rube Goldbergův systém dohledu IRS. Jako referral manager oddělení pro osvobozené organizace v letech 2013-2017 Vera řídil proces, jehož prostřednictvím si občané, agenti IRS a další osoby stěžovali na skupiny, které podle nich porušovaly daňový zákon. (V žargonu IRS se těmto stížnostem říká „referrals“.)
IRS mu to neusnadňoval. Po nárůstu nových žádostí, který následoval po rozhodnutí ve věci Citizens United, přijal složitý systém vyřizování těchto stížností. Začínal šesti kroky: Stížnosti postupovaly od třídícího agenta, pak k Věře, pak k výzkumnému výboru, pak k jednomu ze tří dozorčích výborů, pak zpět k Věře a pak k terénnímu agentovi. To byl proces, který stačil k zahájení vyšetřování.
Každý krok měl být podrobně zdokumentován, aby se prokázalo, že rozhodování nezasáhla politika. Poté samozřejmě následovaly další fáze, pokud vyšetřování odhalilo známky porušení předpisů.
Při velkém množství stížností a těžkopádném procesu byla Vera zahlcena. Bylo to jako „být uprostřed hurikánu“, řekl. „Podíval jste se na 100 % případů a prozkoumal jste 100 % z nich, ale pak jste neměl čas nic dělat.“ (Vera uvedl, že s ProPublica hovořil bez souhlasu IRS kvůli důležitosti transparentnosti.)
Proces přezkoumávání byl podle Very tak těžkopádný, že tříletá lhůta pro jednání o každé stížnosti C4 často uplynula dříve, než mohl IRS podniknout nějaké kroky. „Udělali ten systém tak složitý, protože nechtěli, aby přišel generální inspektor a řekl: ‚Hele, podívali jste se jen na dva nebo tři případy a všechny jsou určité politické skupiny‘,“ řekla Vera. Podle vyšetřování senátního finančního výboru z roku 2015 každá stížnost podaná v letech 2010 až 2014 uvázla na mrtvém bodě dříve, než mohli agenti v terénu začít vyšetřovat skupinu C4.
Zprávy a přezkumy Verova oddělení – generálním inspektorem, Senátem, Úřadem pro vládní odpovědnost – stále přibývaly. Zdálo se, že kontroly situaci jen zhoršují. Oddělení reagovalo pravidelnými reorganizacemi, které udržovaly zaměstnance v nerovnováze. Oddělení také provedlo řadu změn v procesu přezkumu, například přešlo od klouzavého dvanáctiměsíčního funkčního období členů přezkumné komise k pevnému čtyřiadvacetiměsíčnímu funkčnímu období. Zkrátila proces před zahájením vyšetřování ze šesti na pět kroků. Oddělení rovněž přestalo přijímat dobrovolníky do funkce členů přezkumné komise a namísto toho jim náhodně přidělilo zaměstnance, kteří již vykonávali práci v IRS na plný úvazek a za práci v komisi nedostávali žádnou dodatečnou odměnu. Odklon od dobrovolníků by teoreticky snížil pravděpodobnost, že křesla získají politicky motivovaní zaměstnanci. Ale nutit zaměstnance, aby trávili další hodiny řešením složitých případů, kde daňový zákoník ponechával značnou volnost, nebylo receptem na maximální efektivitu.
Výsledkem bylo přetrvávající vakuum v rušení statusu C4 osvobozených od daně. Podle zprávy generálního inspektora obdržel odbor od července 2015 do srpna 2016 6 539 stížností. Zpráva dospěla k závěru, že přibližně 1 000 z nich vyvolalo otázky týkající se porušení pravidel v souvislosti s politikou, které měl řešit zvláštní kontrolní výbor. Vera však uvedl, že výboru poslal pouze 19 případů – včetně případů C4 i C3, z nichž každý se týkal dostatečně významné organizace, aby přitáhl značnou pozornost médií. Přezkumný výbor postoupil 10 z nich k prošetření; na začátku loňského roku byla polovina z nich vyšetřována a druhá polovina čekala na přijetí opatření. (V prohlášení IRS se uvádí, že úřad „nesouhlasí“ se „závěrem generálního inspektora, že tvrzení o zásahu do politické kampaně nebo nadměrném lobbování nebyla předána k přezkoumání, jak bylo požadováno“, a tvrdí, že „některá postoupení nemusí obsahovat všechny prvky, které IRS potřebuje k tomu, aby mohl postupovat.“)
Vera souhlasil s názorem generálního inspektora, že v tomto období bylo více než 10 potenciálních porušovatelů. Ale mezi nejasným jazykem daňového zákoníku a mučivým procesem přezkoumávání nabýval stále většího fatalismu. Dokonce i v těch vzácných případech, kdy prověrka C4 prošla celým procesem a terénní pracovník doporučil zrušit organizaci status osvobození od daní, se podle Very hlavní poradce IRS postavil proti tomuto kroku s odůvodněním, že rozhodnutí by bylo pravděpodobně zrušeno u soudu.
Situace se nezlepšila ani poté, co Vera v roce 2017 přešla na jiné oddělení. Současná revizní komise, která zahájila své dvouleté funkční období v září 2017, podle jednoho bývalého a jednoho současného zaměstnance IRS, kteří s revizní komisí úzce spolupracovali, do března ještě neobdržela žádné postoupení – přestože jich během tohoto období bylo nejméně 2 000, které komisi opravňovaly k odbornému posouzení. (Prohlášení IRS tvrdilo, že výbor sice obdržel postoupení, ale „údaje nejsou veřejně dostupné“ a že přezkumy „probíhají z důvodu odchodu členů výboru do důchodu“)
Úředníci tvrdí, že vidí důvod k několika střípkům optimismu: Oddělení osvobozených organizací přijímá nové zaměstnance. Margaret Von Lienenová, která převzala funkci po Lois Lernerové, na podzim 2018 oznámila, že oddělení přijalo 70 příjmových agentů a úředníků pro dodržování předpisů, čímž obnovilo své síly z nejnižšího počtu 585 po skandálu na 655. V roce 2019 plánuje přijmout dalších 70 zaměstnanců. Ale i když divize přijme tyto nové zaměstnance, zůstane o 200 zaměstnanců nižší než na začátku desetiletí.
„V posledních několika letech jsme zaznamenali tak velký úbytek, že jde o to, abychom měli dostatek lidí na práci,“ řekl von Lienen na panelové diskusi v posledních týdnech roku 2018. V krátkodobém horizontu podle ní čas potřebný na zaškolení nových zaměstnanců zpomalí rychlost přezkumu stížností C4. „Pravděpodobně můžeme očekávat, že v roce 2019 budeme dělat méně přezkoumání,“ řekla. Prioritou oddělení je „zůstat na vrcholu naší evidence žádostí a pravděpodobně tím utrpí strana zkoušek.“
Zatímco se IRS nadále snaží vyhrabat ze své díry, kterou ještě prohloubilo letošní uzavření vlády, podle odborníků se objevují nové permutace temných peněz. Jak uvedla Anna Massoglia, výzkumná pracovnice Centra pro odpovědnou politiku, „každý den se objevují nové mezery, které se využívají.“
.