I det seneste årti har personer, virksomheder og fagforeninger ifølge Center for Responsive Politics uddelt mere end 1 milliard dollars i mørke penge. Selve definitionen af dette udtryk er for mange kritikere indbegrebet af problemet med skyggefuld politisk indflydelse: Under dække af anonymitet har typisk velhavende interesser lov til at sende ubegrænsede mængder penge gennem nonprofitorganisationer til fordel for kandidater eller politiske initiativer uden at bidrage direkte til kampagner.
Sådanne udgifter er lovlige på grund af et massivt smuthul. Afsnit 501(c)(4) i den amerikanske skattelov giver organisationer mulighed for at foretage uafhængige udgifter til politik, mens de skjuler deres donorers navne – så længe politik ikke er organisationens “primære aktivitet”. Internal Revenue Service har den skræmmende opgave at forsøge at afgøre, hvornår nonprofitorganisationer i denne kategori, der i daglig tale kaldes C4’er, overtræder denne vage standard.
Men IRS’ forsøg på at overvåge denne klasse af nonprofitorganisationer er næsten helt brudt sammen, viser en undersøgelse fra ProPublica. Siden 2015 er tusindvis af klager strømmet ind – fra borgere, offentlige interessegrupper, IRS-agenter, embedsmænd med flere – om, at C4’er misbruger reglerne. Men agenturet har ikke frataget en eneste organisation sin skattefri status for at bryde udgiftsreglerne i denne periode. (En håndfuld grupper har fået frataget deres status for at have undladt at indsende regnskaber i tre på hinanden følgende år.)
De fleste sager når ikke engang frem til det IRS-udvalg, der er nedsat til at undersøge dem. Mellem september 2017 og marts 2019 modtog udvalget ikke en eneste klage til gennemgang ifølge en tidligere og en nuværende IRS-medarbejder, der arbejdede tæt sammen med udvalget, selv om mindst 2.000 berettigede dets overvejelse. (IRS bestrider dette.) Standarderne er næsten lige så lempelige, når organisationer i første omgang ansøger om C4-status. I 2017 afviste IRS for eksempel kun tre ud af 1.487 ansøgninger.
IRS’ abdication af tilsynet stammer fra en trio af årsager. Det startede med en stigning i antallet af politisk orienterede C4’er. Det blev forværret af IRS’ næsten komisk besværlige proces for undersøgelse af C4’er, der anklages for at overtræde politiske grænser; processen kræver et halvt dusin lag af godkendelser og henvisninger blot for at starte en undersøgelse. Dette er blevet tilskyndet af flere års nedslidning af IRS’ personale og tab af ekspertise, som blev forværret af kongressens stadige budgetnedskæringer fra 2010. Den afdeling, der fører tilsyn med nonprofitorganisationer, kendt som afdelingen for “fritagne organisationer”, skrumpede fra 942 medarbejdere i 2010 til 585 i 2018, ifølge IRS.
Oven i købet efterlod skandalen i 2013, hvor IRS blev beskyldt for at målrette konservative nonprofitorganisationer, afdelingen såret af de konservative politikeres, mediernes og offentlighedens bagvaskelse og af Lois Lerner, der ledede afdelingen, som trådte tilbage. Nogle IRS-revisorer siger, at de var lammet. “Jeg var bange for at blive sat i skammekrogen, blive slæbt til Hill for at vidne, blive indblandet i retssager, skulle betale tusindvis af dollars i advokatregninger, som jeg ikke havde råd til, og få trusler mod mig eller min familie”, siger en ansat, der arbejdede i Lerner’s afdeling på det tidspunkt. “Jeg låste min Facebook-side ned. Jeg slettede alle personlige Twitter-indlæg. Jeg holdt op med at fortælle folk, hvor jeg arbejdede. Jeg forsøgte at blive usynlig.”
IRS’ pressetjeneste tilbød skriftlige svar på nogle af de spørgsmål, som ProPublica havde indsendt skriftligt. “IRS administrerer skattelovgivningen som vedtaget af Kongressen og opretholder en aktiv håndhævelsestilstedeværelse for at fremme lige anvendelse af loven for alle skatteydere”, noterede erklæringen fire gange som svar på spørgsmål om tilstrækkeligheden af agenturets håndhævelse og dets ressourcer.
IRS er klar over problemerne, men dets forsøg på at løse dem er ikke gået nogen steder. I en rapport fra IRS’ generalinspektør fra 2013 blev der anbefalet ændringer for agenturet. Det omfattede vedtagelse af en ny, klar definition af, hvad der udgør en organisations “primære aktivitet”. IRS gjorde det – blot for at få Kongressen til at skyde det ned.
Med IRS, der afgiver sin tilsynsrolle, er statslige myndigheder nødt til at træde ind, sagde Jim Sheehan, chef for velgørenhedsbureauet i New Yorks statsadvokatkontor, ved et arrangement om fritagne organisationer i februar. I en bred tale om det, han beskrev som IRS’ manglende tilsyn med politiske nonprofitorganisationer, sagde Sheehan: “Det er det vilde vesten derude.”
Den amerikanske skattelovgivning har længe tilbudt nonprofitorganisationer muligheder for at engagere sig i politik, hver identificeret ved den bestemmelse, der regulerer den i lovgivningen. Hver af dem har kompromiser. For eksempel er 501(c)(3)-enheder skattefritaget og har tilladelse til at udøve lobbyvirksomhed på et begrænset grundlag – men de må ikke bruge penge på politiske kandidater. Såkaldte 527’er kan bruge alt det, de vil, på valg – men de skal afsløre deres donorer.
C4’erne har et stort spillerum. I denne kategori dikterer IRS’s regler, at en organisation, der søger skattefri status, “må ikke være organiseret med henblik på profit og må udelukkende drives for at fremme social velfærd”. Det fremgår af reglerne, at en sådan organisation “kan deltage i visse politiske aktiviteter, så længe det ikke er dens primære aktivitet”.
Men hvordan definerer man en organisations “primære aktivitet”? I årtier var det punkt stort set ligegyldigt. De store finansieringsselskaber brugte andre midler til at sende penge til kampagnerne. Så kom der en række afgørelser fra Højesteret, hvoraf den mest kendte var Citizens United-afgørelsen i 2010, som lempede restriktionerne for politiske bidrag. I den sag konkluderede domstolen, at selskaber og fagforeninger ligesom mennesker kunne bruge ubegrænsede midler til valg.
Citizens United-afgørelsen blev efterfulgt af en bølge af dannelse af politisk fokuserede organisationer, der søgte IRS-godkendelse som C4’er. I 2012 gik mindst 250 millioner dollars gennem sådanne grupper og ind i bestræbelserne på at vælge kandidater, hvilket er en 80-dobling i forhold til otte år tidligere.
Dette boom skete samtidig med, at Kongressen begyndte at skære ned på IRS’ budget. Kombinationen efterlod Lerner’s enhed for fritagne organisationer overvældet. “Mit niveau af tillid til, at vi er udstyret til at udføre dette arbejde, bliver fortsat rystet”, skrev hun i en e-mail i begyndelsen af 2013. “Jeg ved ikke engang, hvad jeg skal anbefale for at gøre dette bedre.”
En håndfuld IRS-ansatte i Lerner’s afdeling havde besluttet at improvisere deres egen genvej. Hvis en gruppe havde et navn, der lød politisk – for eksempel havde den ordene “Tea Party” i sit navn – markerede de den med henblik på ekstra opmærksomhed.
Reporterne fik efterhånden nys om taktikken. Kongressens interesse fulgte, og i maj 2013 udbrød der så et egentligt ramaskrig, da IRS’s generalinspektør bekræftede, at IRS-agenter rettede ekstra opmærksomhed mod grupper med konservativt klingende ord i navnet.
Huset indkaldte til høringer. Nogle republikanske repræsentanter hævdede, at Lerner stod i spidsen for et partisanangreb mod konservative grupper. “Dette er den mest korrupte og bedrageriske IRS i historien,” sagde Kevin Brady, R-Texas, under en høring. Lerner afviste at vidne med henvisning til sin beskyttelse i henhold til det femte tillæg og trådte tilbage.
Høringer om emnet fortsatte med mellemrum i fire år. IRS brugte i sidste ende 98.000 timer i personaletid på at reagere på kongressens undersøgelser, ifølge vidneudsagn fra agenturets tidligere kommissær, John Koskinen.
Men da tumulten aftog, var der kun få mennesker, der bemærkede, at generalinspektøren havde fremlagt endnu en rapport. Denne konkluderede, at IRS’ personale også havde brugt nøgleord som “progressiv” til at målrette liberale organisationer til yderligere kontrol.
Hvor det blev fastslået, at IRS’ afdeling for fritagne organisationer ikke havde udvist nogen anti-konservativ partiskhed, havde generalinspektøren foreslået at rette op på den måde, hvorpå den undersøger nonprofitorganisationer. “Vi mener, at det kunne skyldes manglen på specifik vejledning om, hvordan man bestemmer den ‘primære aktivitet'” for en social velfærdsorganisation, stod der i rapporten.
IRS reagerede ved at anbefale en restriktiv tilgang: C4’er bør være udelukket fra enhver kampagnerelateret aktivitet. Disse retningslinjer, der blev offentliggjort i slutningen af 2013, gav anledning til 150.000 kommentarer, hvilket er den mest offentlige feedback i IRS’ historie. Flere republikanske kongresmedlemmer cirkulerede lovforslag for at blokere en sådan ændring.
I kølvandet på denne modstand trak IRS sig tilbage fra sin kategoriske tilgang og foreslog i stedet en procentbaseret definition af “primær aktivitet”. Den daværende kommissær Koskinen og hans team afholdt en række møder og udarbejdede et arbejdsudkast. “Efter en masse diskussioner og gennemgang var der enighed om, at sociale velfærdsorganisationers politiske aktivitet skulle være mindre end 50 procent, for at de kunne kvalificere sig”, sagde Koskinen i et interview med ProPublica.
Koskinen argumenterede for denne fremgangsmåde i individuelle møder med demokratiske og republikanske ledere. “Jeg troede, at det var vigtigt for folk på Hill at indse, at det ikke var politisk,” sagde han, “men at gøre reglerne mere gennemførlige fra IRS’s synspunkt.”
I sidste ende var Kongressen uenig. I december 2015 blev der indsat 17 linjer i et 888-siders bevillingsforslag: “Ingen af de midler, der stilles til rådighed i denne eller en anden lov, må anvendes … til at udstede, revidere eller færdiggøre nogen forordning, skatteafgørelse eller anden vejledning … for at afgøre, om en organisation udelukkende drives til fremme af social velfærd.”
Ledelsen i Repræsentanternes Hus, under daværende formand Paul Ryan, indsatte forbuddet i de sidste runder af forhandlingerne om lovforslaget, ifølge seks personer, der er bekendt med riderne. (Ryan reagerede ikke på en anmodning om en kommentar.) Noget af sproget blev lånt fra de tidligere republikanske lovforslag om at begrænse IRS. Og tidligere i 2015 introducerede Ryan og den daværende rep. Peter Roskam “Stop Targeting of Political Beliefs by the IRS Act of 2015.”
Koskinen fortalte ProPublica, at han var overrasket og skuffet. “Målet var ikke at hæmme nogen, men at hjælpe,” sagde han. “At lade situationen forblive uklar gør ikke nogen nonprofitorganisationer nogen tjenester og giver faktisk mere plads til IRS-ansatte til at bruge deres skøn og dømmekraft.”
Siden 2015 er linjerne blevet overført i hvert nyt bevillingsforslag. De er stadig i kraft i dag.
Roger Vera var der, hvor kongressens obstruktion, stigningen i C4’er og IRS’ Rube Goldberg-overvågningssystem alle kolliderede. Som henvisningschef for afdelingen for fritagne organisationer mellem 2013 og 2017 styrede Vera den proces, hvorigennem borgere, IRS-agenter og andre klagede over grupper, som de hævdede havde overtrådt skattelovgivningen. (I IRS-jargon kaldes klagerne for “henvisninger”.)
IRS gjorde det ikke let for ham. Det havde vedtaget et indviklet system til at håndtere disse klager efter den stigning i nye ansøgninger, der fulgte efter Citizens United-afgørelsen. Det begyndte med seks trin: Klager gik fra en klassificerende agent, derefter til Vera, derefter til et forskningsudvalg, derefter til et af tre tilsynsudvalg, derefter tilbage til Vera og derefter til en feltagent. Det var den proces, der skulle til for at iværksætte en undersøgelse.
Hvert trin skulle dokumenteres i detaljer for at vise, at politik ikke havde inficeret beslutningstagningen. Der var naturligvis flere trin derefter, hvis undersøgelsen afslørede tegn på en overtrædelse.
Mellem den store mængde klager og den uhåndterlige proces var Vera overvældet. Det var som “at være midt i en orkan”, sagde han. “Man kiggede på 100 % af sagerne og undersøgte 100 % af dem, men så havde man ikke tid til at gøre noget.” (Vera sagde, at han talte med ProPublica uden IRS’ godkendelse på grund af vigtigheden af gennemsigtighed.)
Gennemgangsprocessen var så besværlig, sagde Vera, at den treårige tidsfrist for at handle på hver C4-klage ofte udløb, før IRS kunne træffe nogen foranstaltninger. “De gjorde systemet så kompliceret, fordi de ikke ønskede, at generalinspektøren skulle komme ind og sige: “Hey, I har kun kigget på to eller tre sager, og de er alle sammen en bestemt politisk gruppe”, sagde Vera. Hver klage, der blev indgivet mellem 2010 og 2014, gik i stå, før agenterne i marken kunne begynde at undersøge en C4-gruppe, ifølge en undersøgelse foretaget af Senatets Finansudvalg i 2015.
Rapporterne og undersøgelserne af Veras afdeling – af generalinspektøren, af Senatet, af Government Accountability Office – fortsatte med at hobe sig op. Undersøgelsen syntes kun at gøre tingene værre. Afdelingen reagerede med periodiske omorganiseringer, hvilket holdt personalet ude af balance. Afdelingen gennemførte også en række ændringer i revisionsprocessen, f.eks. skiftede den fra rullende 12-måneders perioder for medlemmer af revisionsudvalget til faste 24-måneders perioder. Den reducerede sin forundersøgelsesproces fra seks trin til fem trin. Afdelingen holdt også op med at acceptere frivillige til rollen som undersøgelsesudvalg og tildelte i stedet tilfældigt ansatte, som allerede havde fuldtidsjob i IRS og ikke modtog nogen ekstra kompensation for at sidde i udvalget. I teorien ville flytningen væk fra frivillige reducere sandsynligheden for, at politisk motiverede medarbejdere kunne få pladser. Men at tvinge medarbejdere til at bruge ekstra timer på at behandle komplekse sager, hvor skattelovgivningen gav et betydeligt spillerum, var ikke en formel for maksimal effektivitet.
Resultatet var et fortsat tomrum i forbindelse med tilbagekaldelse af C4’s skattefritagelsesstatus. Mellem juli 2015 og august 2016 modtog divisionen 6,539 klager, ifølge en rapport fra en generalinspektør. Rapporten konkluderede, at omkring 1.000 af dem rejste spørgsmål om regelbrud i forbindelse med politik, som burde have været behandlet af det særlige undersøgelsesudvalg. Men Vera sagde, at han kun sendte udvalget 19 sager – herunder både C4’er og C3’er, der hver især involverede en organisation, der var fremtrædende nok til at tiltrække betydelig medieopmærksomhed. Gennemgangskomitéen sendte 10 af disse sager videre til undersøgelse; i begyndelsen af sidste år var halvdelen af disse sager ved at blive undersøgt, og den anden halvdel afventede handling. (IRS’s erklæring bemærkede, at agenturet “var uenig” i generalinspektørens “konklusion om, at påstande om politisk kampagneintervention eller overdreven lobbyvirksomhed ikke blev videresendt til undersøgelse som ønsket” og hævdede, at “nogle henvisninger måske ikke indeholder alle de elementer, der kræves, for at IRS kan gå videre.”)
Vera var enig med generalinspektøren i, at der var mere end 10 potentielle overtrædere i den pågældende periode. Men mellem det vage sprog i skattelovgivningen og den pinefulde gennemgangsproces var han blevet mere og mere fatalistisk. Selv i de sjældne tilfælde, hvor gennemgangen af en C4 nåede gennem pipelinen, og en agent i marken anbefalede at tilbagekalde organisationens skattefritagelsesstatus, sagde Vera, ville IRS’ chefkonsulent modsætte sig dette skridt med den begrundelse, at beslutningen sandsynligvis ville blive omstødt i en domstol.
Situationen er ikke blevet bedre, siden Vera skiftede til en anden enhed i 2017. Det nuværende undersøgelsesudvalg, som begyndte sin toårige periode i september 2017, havde endnu ikke modtaget nogen henvisninger pr. marts – på trods af mindst 2.000, der berettigede udvalgets ekspertise i den periode – ifølge en tidligere og en nuværende IRS-ansat, der arbejdede tæt sammen med undersøgelsesudvalget. (IRS-erklæringen hævdede, at udvalget modtog henvisninger, men “dataene er ikke offentligt tilgængelige”, og at anmeldelser “afventer på grund af pensioneringer i udvalget.”)
Tjenestemænd siger, at de ser grund til et par scintillas af optimisme: Den fritagne organisationsenhed er ved at tilføje nye medarbejdere. Margaret Von Lienen, der overtog Lois Lerner’s post, meddelte i efteråret 2018, at afdelingen ansatte 70 skatteagenter og compliance officers og genoprettede sine styrker fra et lavt niveau efter skandalen på 585 til 655, med planer om at ansætte yderligere 70 i 2019. Men selv hvis divisionen ansætter disse nye medarbejdere, vil den forblive 200 medarbejdere under tallet i begyndelsen af årtiet.
“Vi har oplevet så meget nedslidning i løbet af de sidste par år, at det er et spørgsmål om at have nok folk til at udføre arbejdet,” sagde Von Lienen på en paneldiskussion i de sidste uger af 2018. På kort sigt, sagde hun, vil den tid, der er nødvendig for at uddanne det nye personale, sænke gennemgangen af C4-klager. “Vi kan sandsynligvis forvente, at vi i 2019 vil foretage færre eksaminer,” sagde hun. Afdelingens prioritet er at “holde styr på vores ansøgningsopgørelse, og sandsynligvis vil eksamenssiden af huset lide under det.”
Mens IRS fortsætter med at forsøge at grave sig ud af sit hul, der er gjort endnu dybere af regeringens nedlukning i år, siger eksperter, at nye permutationer af mørke penge er ved at opstå. Som Anna Massoglia, forsker ved Center for Responsive Politics, udtrykte det: “Der er nye smuthuller, der bliver udnyttet hver dag.”