In den letzten zehn Jahren haben Menschen, Unternehmen und Gewerkschaften laut dem Center for Responsive Politics mehr als 1 Milliarde Dollar an Schwarzgeld gespendet. Für viele Kritiker verkörpert schon die Definition dieses Begriffs das Problem der schattenhaften politischen Einflussnahme: Unter dem Deckmantel der Anonymität ist es typischerweise wohlhabenden Interessengruppen gestattet, unbegrenzte Geldsummen durch gemeinnützige Organisationen zu leiten, um Kandidaten oder politische Initiativen zu unterstützen, ohne direkt zu Kampagnen beizutragen.
Solche Ausgaben sind aufgrund eines großen Schlupflochs legal. Abschnitt 501(c)(4) der US-Steuerordnung erlaubt es Organisationen, unabhängige Ausgaben für die Politik zu tätigen und dabei die Namen ihrer Spender zu verbergen – solange die Politik nicht die „Haupttätigkeit“ der Organisation ist. Der Internal Revenue Service (IRS) hat die schwierige Aufgabe, festzustellen, wann gemeinnützige Organisationen dieser Kategorie, die umgangssprachlich als C4 bezeichnet werden, gegen diese vage Norm verstoßen.
Die Versuche des IRS, diese Klasse von gemeinnützigen Organisationen zu überwachen, sind jedoch fast vollständig gescheitert, wie eine Untersuchung von ProPublica zeigt. Seit 2015 sind Tausende von Beschwerden eingegangen – von Bürgern, öffentlichen Interessengruppen, IRS-Agenten, Regierungsbeamten und anderen – dass C4s die Regeln missbrauchen. Aber die Behörde hat in diesem Zeitraum keiner einzigen Organisation die Steuerbefreiung entzogen, weil sie gegen die Ausgabenregeln verstoßen hat. (Einer Handvoll Gruppen wurde der Status entzogen, weil sie in drei aufeinanderfolgenden Jahren keine Finanzberichte eingereicht haben.)
Die meisten Fälle erreichen nicht einmal den IRS-Ausschuss, der zu ihrer Untersuchung eingesetzt wurde. Zwischen September 2017 und März 2019 erhielt der Ausschuss nach Angaben eines ehemaligen und eines aktuellen IRS-Mitarbeiters, die eng mit dem Ausschuss zusammengearbeitet haben, nicht eine einzige Beschwerde zur Prüfung, obwohl mindestens 2.000 Fälle zur Prüfung anstanden. (Die IRS bestreitet dies.) Die Standards sind fast genauso freizügig, wenn Organisationen den C4-Status überhaupt beantragen. Im Jahr 2017 lehnte der IRS beispielsweise nur drei von 1.487 Anträgen ab.
Der Verzicht des IRS auf Aufsicht hat drei Ursachen. Es begann mit einem Anstieg der Zahl der politisch orientierten C4s. Dies wurde durch das fast schon lächerlich schwerfällige Verfahren des IRS zur Prüfung von C4, die der Verletzung politischer Grenzen beschuldigt werden, noch verschärft; das Verfahren erfordert ein halbes Dutzend Genehmigungen und Verweise, nur um eine Untersuchung einzuleiten. Begünstigt wird dies durch jahrelangen Personalabbau und den Verlust von Fachwissen, der durch die ständigen Haushaltskürzungen des Kongresses ab 2010 noch verschärft wurde. Die Abteilung, die für gemeinnützige Organisationen zuständig ist, schrumpfte nach Angaben des IRS von 942 Mitarbeitern im Jahr 2010 auf 585 im Jahr 2018.
Hinzu kommt, dass der Skandal von 2013, bei dem der IRS beschuldigt wurde, konservative gemeinnützige Organisationen ins Visier zu nehmen, die Abteilung durch die Verunglimpfung konservativer Politiker, Medien und der Öffentlichkeit sowie durch den Rücktritt von Lois Lerner, die die Abteilung leitete, in Mitleidenschaft zog. Einige IRS-Prüfer sagen, dass sie wie gelähmt waren. „Ich hatte Angst, an den Pranger gestellt zu werden, zum Hill geschleppt zu werden, um dort auszusagen, in Gerichtsverfahren verwickelt zu werden, Tausende von Dollar in Anwaltsrechnungen versenken zu müssen, die ich mir nicht leisten konnte, und Drohungen gegen mich oder meine Familie zu erhalten“, sagte ein Mitarbeiter, der zu dieser Zeit in Lerners Abteilung arbeitete. „Ich habe meine Facebook-Seite gesperrt. Ich habe alle persönlichen Twitter-Posts gelöscht. Ich erzählte niemandem mehr, wo ich arbeitete. Ich habe versucht, unsichtbar zu werden.“
Die Pressestelle der IRS hat auf einige der von ProPublica schriftlich eingereichten Fragen schriftlich geantwortet. „Der IRS verwaltet die Steuergesetze, wie sie vom Kongress erlassen wurden, und unterhält eine aktive Durchsetzungspräsenz, um die gleichmäßige Anwendung des Gesetzes auf alle Steuerzahler zu fördern“, hieß es in der Erklärung viermal als Antwort auf Fragen zur Angemessenheit der Durchsetzung der Behörde und ihrer Ressourcen.
Der IRS ist sich der Probleme bewusst, aber seine Versuche, sie anzugehen, sind erfolglos geblieben. In einem Bericht des IRS-Generalinspektors aus dem Jahr 2013 wurden Änderungen für die Behörde empfohlen. Dazu gehörte eine neue, klare Definition dessen, was die „Haupttätigkeit“ einer Organisation ausmacht. Die IRS hat das getan – nur um es vom Kongress abschießen zu lassen.
Da die IRS ihre Aufsichtsfunktion aufgibt, müssen die staatlichen Behörden eingreifen, sagte Jim Sheehan, Leiter des Charities Bureau bei der New Yorker Generalstaatsanwaltschaft, bei einer Veranstaltung über steuerbefreite Organisationen im Februar. Mit Blick auf das, was er als Versagen des IRS bei der Überwachung politischer gemeinnütziger Organisationen bezeichnete, sagte Sheehan: „Es ist der Wilde Westen da draußen.“
Das US-Steuergesetzbuch bietet gemeinnützigen Organisationen seit langem Möglichkeiten, sich politisch zu engagieren, die jeweils durch die entsprechende Bestimmung im Gesetzbuch geregelt werden. Jede dieser Optionen ist mit Kompromissen verbunden. So sind beispielsweise 501(c)(3)-Organisationen steuerbefreit und dürfen in begrenztem Umfang Lobbyarbeit betreiben, aber sie dürfen kein Geld für politische Kandidaten ausgeben. Sogenannte 527 können so viel Geld für Wahlen ausgeben, wie sie wollen – aber sie müssen ihre Spender offenlegen.
Die C4 haben einen großen Spielraum. In dieser Kategorie schreiben die IRS-Bestimmungen vor, dass eine Organisation, die die Steuerbefreiung beantragt, „nicht zu Gewinnzwecken organisiert sein darf und ausschließlich zur Förderung des Gemeinwohls betrieben werden muss“. Die Vorschriften besagen, dass sich eine solche Organisation „an einigen politischen Aktivitäten beteiligen kann, solange dies nicht ihre Hauptaktivität ist“
Aber wie definiert man die „Hauptaktivität“ einer Organisation? Jahrzehntelang war dieser Punkt weitgehend unbedeutend. Große Geldgeber verwendeten andere Mittel, um Geld in Kampagnen zu leiten. Dann kam eine Reihe von Urteilen des Obersten Gerichtshofs, von denen das bekannteste die Entscheidung Citizens United im Jahr 2010 war, die die Beschränkungen für politische Spenden lockerte. In diesem Fall kam das Gericht zu dem Schluss, dass Unternehmen und Gewerkschaften ebenso wie Menschen unbegrenzt Mittel für Wahlen ausgeben können.
Auf die Citizens United-Entscheidung folgte eine Welle der Gründung von politisch ausgerichteten Organisationen, die eine Genehmigung des IRS als C4 beantragten. Im Jahr 2012 flossen mindestens 250 Millionen Dollar durch solche Gruppen und in die Bemühungen, Kandidaten zu wählen, eine 80-fache Steigerung im Vergleich zu den acht Jahren zuvor.
Dieser Boom fand zur gleichen Zeit statt, als der Kongress begann, den IRS-Haushalt zu kürzen. Diese Kombination hat Lerners Abteilung für steuerbefreite Organisationen überwältigt. „Mein Vertrauen, dass wir für diese Arbeit gerüstet sind, ist nach wie vor erschüttert“, schrieb sie Anfang 2013 in einer E-Mail. „
Eine Handvoll IRS-Mitarbeiter in Lerners Abteilung hatte beschlossen, ihre eigene Abkürzung zu improvisieren. Wenn eine Gruppe einen Namen hatte, der politisch klang – zum Beispiel die Worte „Tea Party“ in ihrem Namen – markierten sie sie für zusätzliche Aufmerksamkeit.
Die Reporter bekamen schließlich Wind von dieser Taktik. Das Interesse des Kongresses folgte, und im Mai 2013 brach ein regelrechter Sturm der Entrüstung aus, als der Generalinspekteur des IRS bestätigte, dass IRS-Agenten Gruppen mit konservativ klingenden Wörtern im Namen besonders unter die Lupe nahmen.
Das Repräsentantenhaus berief Anhörungen ein. Einige republikanische Abgeordnete behaupteten, Lerner führe einen parteipolitischen Angriff gegen konservative Gruppen an. „Dies ist die korrupteste und hinterlistigste IRS in der Geschichte“, sagte der Abgeordnete Kevin Brady, R-Texas, in einer Anhörung. Lerner verweigerte die Aussage unter Berufung auf ihren Schutz durch den fünften Verfassungszusatz und trat zurück.
Die Anhörungen zu diesem Thema wurden vier Jahre lang mit Unterbrechungen fortgesetzt. Laut Aussage des ehemaligen IRS-Kommissars John Koskinen hat die IRS letztlich 98.000 Stunden an Personalzeit für die Untersuchungen des Kongresses aufgewendet.
Als sich der Tumult legte, bemerkten nur wenige, dass der Generalinspektor einen weiteren Bericht vorgelegt hatte. Dieser kam zu dem Schluss, dass IRS-Mitarbeiter auch Schlüsselwörter wie „progressiv“ verwendet hatten, um liberale Organisationen für eine weitere Prüfung ins Visier zu nehmen.
Bevor er feststellte, dass die IRS-Abteilung für steuerbefreite Organisationen keine antikonservative Voreingenommenheit an den Tag gelegt hatte, schlug der Generalinspektor vor, die Art und Weise, wie sie gemeinnützige Organisationen prüft, zu verbessern. Wir glauben, dass dies auf das Fehlen spezifischer Leitlinien zur Bestimmung der „Haupttätigkeit“ einer gemeinnützigen Organisation zurückzuführen sein könnte“, heißt es in dem Bericht.
Die IRS hat daraufhin einen restriktiven Ansatz vorgeschlagen: C4s sollten von allen kampagnenbezogenen Aktivitäten ausgeschlossen werden. Diese Richtlinien, die Ende 2013 veröffentlicht wurden, lösten 150.000 Kommentare aus, die meisten öffentlichen Rückmeldungen in der Geschichte des IRS. Mehrere republikanische Kongressabgeordnete brachten Gesetzesentwürfe in Umlauf, um eine solche Änderung zu verhindern.
Im Zuge dieses Widerstands rückte der IRS von seinem kategorischen Ansatz ab und schlug stattdessen eine prozentuale Definition der „Haupttätigkeit“ vor. Der damalige Kommissar Koskinen und sein Team hielten eine Reihe von Sitzungen ab und legten einen Arbeitsentwurf vor. „Nach vielen Diskussionen und Überprüfungen bestand der Konsens darin, dass die politische Aktivität von Wohlfahrtsverbänden weniger als 50 Prozent betragen muss, damit sie sich qualifizieren“, sagte Koskinen in einem Interview mit ProPublica.
Koskinen plädierte für diesen Ansatz in Einzelgesprächen mit führenden Vertretern der Demokraten und Republikaner. „Ich hielt es für wichtig, dass die Leute auf dem Hill erkennen, dass es nicht um Politik geht“, sagte er, „sondern darum, die Vorschriften aus Sicht der IRS durchsetzbarer zu machen.“
Schließlich war der Kongress anderer Meinung. Im Dezember 2015 wurden 17 Zeilen in ein 888-seitiges Bewilligungsgesetz eingefügt: „Keines der in diesem oder einem anderen Gesetz zur Verfügung gestellten Mittel darf verwendet werden … um eine Verordnung, einen Steuerbescheid oder eine andere Anleitung herauszugeben, zu überarbeiten oder abzuschließen … um festzustellen, ob eine Organisation ausschließlich zur Förderung der sozialen Wohlfahrt betrieben wird.“
Die Führung des Repräsentantenhauses unter dem damaligen Sprecher Paul Ryan fügte das Verbot in den letzten Verhandlungsrunden des Gesetzentwurfs ein, so sechs Personen, die mit dem Zusatzartikel vertraut sind. (Ryan reagierte nicht auf die Bitte um eine Stellungnahme.) Einige der Formulierungen wurden aus früheren republikanischen Gesetzentwürfen zur Einschränkung des IRS übernommen. Anfang 2015 hatten Ryan und der damalige Abgeordnete Peter Roskam das Gesetz „Stop Targeting of Political Beliefs by the IRS Act of 2015“ eingebracht.
Koskinen sagte gegenüber ProPublica, er sei überrascht und enttäuscht. „Das Ziel war nicht, jemanden zu behindern, sondern zu helfen“, sagte er. „Die Situation im Unklaren zu lassen, tut keiner gemeinnützigen Organisation einen Gefallen und lässt den IRS-Mitarbeitern mehr Spielraum, um ihren Ermessensspielraum und ihr Urteilsvermögen zu nutzen.“
Seit 2015 wurden die Zeilen in jedem neuen Bewilligungsgesetz übernommen. Sie gelten auch heute noch.
Roger Vera war der Ort, an dem die Obstruktion des Kongresses, die Zunahme der C4 und das Rube-Goldberg-Aufsichtssystem des IRS aufeinandertrafen. Als Referral Manager für die Abteilung für steuerbefreite Organisationen zwischen 2013 und 2017 leitete Vera den Prozess, durch den sich Bürger, IRS-Agenten und andere über Gruppen beschwerten, von denen sie behaupteten, dass sie gegen die Abgabenordnung verstoßen hätten. (Im IRS-Jargon werden die Beschwerden „Verweise“ genannt.)
Die IRS hat es ihm nicht leicht gemacht. Sie hatte ein kompliziertes System eingeführt, um diese Beschwerden zu bearbeiten, nachdem die Zahl der neuen Anträge nach der Entscheidung Citizens United gestiegen war. Es begann mit sechs Schritten: Die Beschwerden gingen von einem Klassifizierungsbeamten zu Vera, dann zu einem Forschungsausschuss, dann zu einem von drei Aufsichtsausschüssen, dann zurück zu Vera und dann zu einem Außendienstmitarbeiter. Das war das Verfahren, um eine Untersuchung einzuleiten.
Jeder Schritt sollte detailliert dokumentiert werden, um zu zeigen, dass die Entscheidungsfindung nicht von der Politik beeinflusst wurde. Danach gab es natürlich noch weitere Stufen, wenn die Untersuchung Anzeichen für einen Verstoß ergab.
Aufgrund des hohen Beschwerdeaufkommens und des schwerfälligen Verfahrens war Vera überfordert. Es war, als befände man sich „mitten in einem Hurrikan“, sagte er. „Man sah sich 100 % der Fälle an und untersuchte 100 % der Fälle, aber dann hatte man keine Zeit mehr, etwas zu tun. (Vera sagte, er habe mit ProPublica ohne Genehmigung der IRS gesprochen, weil Transparenz so wichtig sei.)
Der Überprüfungsprozess sei so schwerfällig gewesen, sagte Vera, dass die dreijährige Frist für die Bearbeitung jeder C4-Beschwerde häufig abgelaufen sei, bevor die IRS etwas unternehmen konnte. „Sie haben das System so kompliziert gemacht, weil sie nicht wollten, dass der Generalinspektor kommt und sagt: ‚Hey, ihr habt euch nur zwei oder drei Fälle angesehen, und die gehören alle zu einer bestimmten politischen Gruppe'“, sagte Vera. Jede Beschwerde, die zwischen 2010 und 2014 eingereicht wurde, blieb stecken, bevor die Außendienstmitarbeiter mit der Untersuchung einer C4-Gruppe beginnen konnten, wie eine Untersuchung des Finanzausschusses des Senats im Jahr 2015 ergab.
Die Berichte und Überprüfungen von Veras Abteilung – durch den Generalinspektor, den Senat und das Government Accountability Office – häuften sich weiter. Die Überprüfung schien die Dinge nur noch schlimmer zu machen. Die Abteilung reagierte darauf mit regelmäßigen Umstrukturierungen, die das Personal aus dem Gleichgewicht brachten. Die Abteilung führte auch eine Reihe von Änderungen am Überprüfungsprozess durch, wie z. B. die Umstellung von rollierenden 12-monatigen Amtszeiten für die Mitglieder des Prüfungsausschusses auf feste 24-monatige Amtszeiten. Das Voruntersuchungsverfahren wurde von sechs auf fünf Schritte verkürzt. Die Abteilung nahm auch keine Freiwilligen mehr für den Prüfungsausschuss auf, sondern wählte stattdessen nach dem Zufallsprinzip Mitarbeiter aus, die bereits eine Vollzeitstelle bei der IRS hatten und für ihre Tätigkeit im Ausschuss keine zusätzliche Vergütung erhielten. Theoretisch würde die Abkehr von den Freiwilligen die Wahrscheinlichkeit verringern, dass politisch motivierte Mitarbeiter einen Sitz erhalten. Aber Mitarbeiter dazu zu zwingen, zusätzliche Stunden mit der Bearbeitung komplexer Fälle zu verbringen, bei denen das Steuerrecht einen großen Spielraum lässt, war keine Formel für maximale Effizienz.
Das Ergebnis war eine anhaltende Leere bei der Aufhebung der Steuerbefreiung von C4s. Zwischen Juli 2015 und August 2016 gingen bei der Abteilung 6.539 Beschwerden ein, wie aus einem Bericht der Generalinspektion hervorgeht. Der Bericht kam zu dem Schluss, dass etwa 1.000 von ihnen Fragen zu Regelverstößen im Zusammenhang mit der Politik aufwarfen, die vom Sonderprüfungsausschuss hätten behandelt werden müssen. Vera sagte jedoch, er habe dem Ausschuss nur 19 Fälle übermittelt – darunter sowohl C4 als auch C3, die jeweils eine Organisation betrafen, die prominent genug war, um die Aufmerksamkeit der Medien zu erregen. Der Überprüfungsausschuss leitete 10 davon zur Untersuchung weiter; Anfang letzten Jahres wurde die Hälfte davon untersucht und die andere Hälfte wartete auf Maßnahmen. (In der Erklärung des IRS heißt es, dass die Behörde mit der Schlussfolgerung des Generalinspekteurs „nicht einverstanden“ sei, „dass Behauptungen über politische Kampagneninterventionen oder übermäßige Lobbyarbeit nicht wie gefordert zur Überprüfung weitergeleitet wurden“, und dass „einige Verweise möglicherweise nicht alle Elemente enthalten, die der IRS benötigt, um fortzufahren.“)
Vera stimmte der Ansicht des Generalinspekteurs zu, dass es in diesem Zeitraum mehr als 10 potenzielle Verstöße gab. Doch angesichts der vagen Formulierungen im Steuergesetzbuch und des quälenden Überprüfungsprozesses war er zunehmend fatalistisch geworden. Selbst in den seltenen Fällen, in denen die Überprüfung eines C4 die Pipeline durchlief und ein Außendienstmitarbeiter empfahl, der Organisation die Steuerbefreiung zu entziehen, sagte Vera, dass der Chefsyndikus des IRS diesen Schritt mit der Begründung ablehnte, dass die Entscheidung wahrscheinlich vor Gericht aufgehoben werden würde.
Die Situation hat sich nicht verbessert, seit Vera 2017 in eine andere Abteilung wechselte. Der aktuelle Überprüfungsausschuss, der seine zweijährige Amtszeit im September 2017 begann, hatte bis März noch keine Verweise erhalten – obwohl in diesem Zeitraum mindestens 2.000 Fälle die Expertise des Ausschusses erforderten -, so ein ehemaliger und ein aktueller IRS-Mitarbeiter, die eng mit dem Überprüfungsausschuss zusammenarbeiteten. (In der Erklärung des IRS wird behauptet, dass der Ausschuss zwar Befassungen erhalten hat, aber „die Daten sind nicht öffentlich zugänglich“ und dass die Überprüfungen „aufgrund von Pensionierungen im Ausschuss noch nicht abgeschlossen sind“)
Beamte sagen, dass sie Grund für ein paar Fünkchen Optimismus sehen: Das Referat für steuerbefreite Organisationen stellt neue Mitarbeiter ein. Margaret Von Lienen, die den Posten von Lois Lerner übernommen hat, gab im Herbst 2018 bekannt, dass die Abteilung 70 Steuerfahnder und Compliance-Beauftragte eingestellt hat, wodurch die Zahl der Mitarbeiter von einem Tiefstand von 585 auf 655 nach dem Skandal gestiegen ist, wobei für 2019 weitere 70 Mitarbeiter geplant sind. Aber selbst wenn die Abteilung diese neuen Mitarbeiter einstellt, wird sie immer noch 200 Mitarbeiter weniger haben als zu Beginn des Jahrzehnts.
„Wir haben in den letzten Jahren so viel Fluktuation erlebt, dass es darum geht, genug Leute für die Arbeit zu haben“, sagte von Lienen bei einer Podiumsdiskussion in den letzten Wochen des Jahres 2018. Kurzfristig werde die Zeit, die für die Schulung der neuen Mitarbeiter erforderlich ist, die Überprüfung von C4-Beschwerden verlangsamen. „Wir können wahrscheinlich davon ausgehen, dass wir 2019 weniger Prüfungen durchführen werden“, sagte sie.
Während die IRS weiterhin versucht, sich aus ihrem Loch zu graben, das durch den Regierungsstillstand in diesem Jahr noch tiefer geworden ist, sagen Experten, dass neue Formen von Schwarzgeld entstehen. Wie Anna Massoglia, eine Forscherin am Center for Responsive Politics, es ausdrückte: „Es gibt jeden Tag neue Schlupflöcher, die ausgenutzt werden.“