Reproduktive Gesundheit und die Politik des Schwangerschaftsabbruchs

Die globale Politisierung der reproduktiven Gesundheit

Reproduktive Gesundheit und Schwangerschaftsabbruch sind sowohl auf globaler als auch auf nationaler Ebene hochgradig politisierte Themen und Gegenstand ständiger Auseinandersetzungen, die sich aus Fragen der Geschlechtergleichheit, der Menschenrechte, der Moral, der Religion und der kulturellen Normen ergeben. Fragen der Fortpflanzung mobilisieren starke Emotionen unter sozialen und politischen Gruppen und haben für Regierungen einen hohen symbolischen Wert. Alle Gesellschaften üben eine Kontrolle über die Fortpflanzung aus, aber wie und mit welcher Begründung, ist unterschiedlich. Ein besonderes Beispiel ist der Schwangerschaftsabbruch. Während einige Länder ihre Politik und Gesetze in eine liberalere Richtung lenken, gehen andere zu strengeren Beschränkungen über. Der Kampf für legale und sichere Abtreibungen stößt weltweit auf starken Widerstand seitens konservativer religiöser Bewegungen und Aktionsgruppen, und die Tatsache, dass Abtreibung in den Strategien zur reproduktiven Gesundheit sowohl in den Millenniums-Entwicklungszielen (MDGs) als auch in den Zielen für nachhaltige Entwicklung (SDGs) nicht vorkommt, spricht für die geringe Priorität, die sichere Abtreibung innerhalb der ansonsten hoch priorisierten Agenda für Müttergesundheit hat.

Transnationale Netzwerke von Akteuren, die für eine „konservativere“ Politik im Bereich der sexuellen und reproduktiven Gesundheit und insbesondere der Abtreibung kämpfen, sind weltweit zunehmend aktiv. Wir haben eine intensive Mobilisierung gegen das Abtreibungsrecht in Form von konzertierten, länderübergreifenden Kampagnen erlebt, die von Gruppen wie Agenda Europe organisiert wurden, einer konservativen religiösen Vereinigung von mehr als hundert Organisationen aus dreißig europäischen Ländern. Die Politisierung der Abtreibungsfrage wurde durch die Wiedereinführung der „Mexiko-City-Politik“ (gemeinhin als „Global Gag Rule“ bezeichnet) durch US-Präsident Donald Trump im Jahr 2017 eindrucksvoll veranschaulicht, ein Schritt, der die Bereitstellung von Entwicklungshilfe für Organisationen, die Abtreibungsdienste anbieten oder über Abtreibung informieren, stark einschränkt. Da USAID der größte Geldgeber für Programme im Bereich der reproduktiven Gesundheit im globalen Süden ist, hat die Mexiko-City-Politik große Auswirkungen auf bestehende SRGR-Initiativen. Ein aktueller Artikel von Brooks et al. (2019) in The Lancet dokumentiert einen Anstieg der illegalen Abtreibungen nach der Wiedereinführung der Mexico-City-Politik durch Trump. Die Autoren argumentieren, dass dieser Anstieg der illegalen Abtreibungen eine Folge des Rückgangs der Nutzung von Verhütungsmitteln ist, da die von der Politik betroffenen Organisationen auch wichtige Verteiler moderner Verhütungsmittel sind. In einem Kommentar in The Lancet loben zwei der Autoren des vorliegenden Sammelbandes Brooks und Kollegen für die dringend benötigte Dokumentation der weitreichenden Auswirkungen der Mexiko-City-Politik. Die Autoren erinnern uns jedoch auch an die Notwendigkeit, globale Mechanismen – wie die Mexiko-Politik – in den spezifischen Kontexten zu sehen, in denen sie wirksam werden. Sie argumentieren, dass wir nur dann einen Einblick in die Mechanismen gewinnen können, die letztlich den Zugang zu reproduktiven Gesundheitsdiensten erleichtern oder blockieren, wenn wir das komplexe Geflecht sozialer, moralischer und politischer Faktoren berücksichtigen, das neben der Mexiko-City-Politik Auswirkungen auf die Nutzung von Verhütungsmitteln und Schwangerschaftsabbrüchen hat (ebd.). Das vorliegende Themenheft, das Teil eines zeitschriftenübergreifenden Sammelbandes ist, untersucht die Komplexität der sich überschneidenden Faktoren, die sich auf die tatsächlichen Zugangsszenarien in drei verschiedenen Länderkontexten in Afrika südlich der Sahara auswirken.

Die vorgestellten Beiträge sind das Ergebnis eines vergleichenden und länderübergreifenden Forschungsprojekts zu konkurrierenden normativen Prozessen und Diskursen über Abtreibung und Fertilitätskontrolle. Das Projekt untersuchte, wie sich internationale Initiativen und nationale Politiken mit lokalen Moralvorstellungen und Praktiken im Zusammenhang mit Fertilitätskontrolle und Abtreibung unter Jugendlichen in den jeweiligen Länderkontexten von Äthiopien, Sambia und Tansania verbinden. Besonderes Augenmerk wurde auf die Beziehung zwischen nationalen Abtreibungsgesetzen und -politiken und dem tatsächlichen Zugang von Frauen zu sicheren Abtreibungsdiensten in den drei Ländern gelegt. Da sich die Abtreibungsgesetze auf dem Spektrum zwischen permissiv und restriktiv bewegen, gingen wir davon aus, dass ein vergleichendes Projekt politisch relevante Erkenntnisse liefern würde, die auf andere Kontexte übertragbar wären, die durch eine geringe Nutzung von Verhütungsmitteln durch Jugendliche und weiterhin hohe Raten ungewollter Schwangerschaften und unsicherer Schwangerschaftsabbrüche gekennzeichnet sind. Die Beiträge zeigen, wie die Dynamik zwischen nationalen Abtreibungsgesetzen und -politiken und den religiösen und kulturellen Rahmenbedingungen, in denen Abtreibungsfragen angesiedelt sind, zu unvorhersehbaren und bisweilen paradoxen Ergebnissen in Bezug auf den tatsächlichen Zugang zu Abtreibungsdiensten führt.

Die unvorhersehbare Verbindung zwischen nationalem Recht und dem Zugang zu Dienstleistungen

Das von Morgan und Robert (2012) vorgeschlagene Konzept der reproduktiven Governance und der von Walt und Gilson entwickelte Rahmen für die Analyse der Politik haben uns dabei geholfen, unsere Analyse von Abtreibung und Fertilitätskontrolle über den rechtlichen Rahmen hinaus auf die Vielzahl sozialer und politischer Mechanismen und Prozesse auszuweiten, die an der Umsetzung der Politik im Bereich der reproduktiven Gesundheit in die Praxis vor Ort beteiligt sind. Der länderübergreifende Vergleichsbericht von Blystad und Kollegen The access paradox: the abortion law, policy and practice in Ethiopia, Tanzanian and Zambia (Das Zugangsparadoxon: Abtreibungsgesetz, -politik und -praxis in Äthiopien, Tansania und Sambia) erörtert die kulturellen, sozialen und politischen Bedingungen, die der scheinbar paradoxen Beziehung zwischen den nationalen Abtreibungsgesetzen, der Abtreibungspolitik und dem tatsächlichen Zugang der Frauen zu sicheren Abtreibungsdiensten zugrunde liegen. Während das Abtreibungsgesetz in Sambia als „liberal“ eingestuft wird, wird der Zugang zu sicheren Abtreibungsdiensten durch eine Reihe von formellen und informellen Mechanismen auf der Ebene der Gemeinden und der Gesundheitssysteme stark eingeschränkt. Im Gegensatz dazu wird das äußerst restriktive Abtreibungsgesetz in Tansania in einer Weise verhandelt, die den Zugang zu medizinischen Abtreibungsverfahren ohne Kennzeichnung zu erleichtern scheint. Der äthiopische Fall ist ein Beispiel für ein Gesetz, das Abtreibung strafrechtlich als illegal einstuft, gleichzeitig aber sichere Abtreibungsdienste zulässt, die mit großem politischem Engagement eingeführt werden.

Morgan und Roberts argumentieren, dass Sexualität und Fortpflanzung durch schwer fassbare Mechanismen geregelt werden, die in „moralischen Regimen“ organisiert sind, die sich über mehrere Ebenen erstrecken, von persönlichen und intimen Verhaltensweisen bis hin zu eher öffentlichen und politischen Urteilen. Sie betonen, wie eine Vielzahl von Akteuren, darunter staatliche Institutionen, religiöse Organisationen und NRO, wirtschaftliche und moralische Mechanismen, Macht und Zwang einsetzen, „um reproduktive Verhaltensweisen und Praktiken zu erzeugen, zu überwachen und zu kontrollieren“ (7:243). Unsere drei Länderfallstudien bieten eine tiefere Analyse der nationalen Diskurse rund um den Schwangerschaftsabbruch und veranschaulichen, wie solche subtilen Mechanismen von verschiedenen Akteuren und Institutionen eingesetzt werden, die darum kämpfen, ihre Position zum Schwangerschaftsabbruch zu verteidigen.

In ihrer Fallstudie aus Sambia Shaping the abortion policy – Competing discourses on the Zambian Termination of Pregnancy Act stellen Haaland und Kollegen die vorherrschende Vorstellung in Frage, das sambische Abtreibungsgesetz sei liberal. Auf der Grundlage von Archiv- und ethnografischem Material untersucht das Papier die Beziehung zwischen dem rechtlichen Rahmen, den moralischen und politischen Auseinandersetzungen um den Schwangerschaftsabbruch in diesem selbsternannten christlichen Land und dem Zugang zu sexuellen und reproduktiven Gesundheitsdiensten. Die Autoren zeigen, wie die dem Gesetz innewohnende Zweideutigkeit sowohl von denjenigen, die den Zugang zu sicheren und legalen Abtreibungsdiensten einschränken wollen, als auch von denjenigen, die sich für einen besseren Zugang zu sicheren und legalen Diensten einsetzen, aktiv ausgenutzt wird.

Die Positionen der verschiedenen Akteure zum Abtreibungsgesetz werden in einem politischen Umfeld geformt, das zunehmend von globalen Akteuren und internationalen Netzwerken beeinflusst wird und in einem dynamischen Wechselspiel mit lokalen Normen und Werten steht. Die Fallstudie von Sambaiga und Kollegen aus Tansania Health, Life and Rights: A Discourse Analysis of a Hybrid Abortion Regime in Tanzania untersucht die Vielzahl von Diskursen rund um die Abtreibungsfrage im Kontext eines äußerst restriktiven Abtreibungsgesetzes. Der Beitrag problematisiert die gängige Vorstellung, die tansanische Abtreibungslandschaft sei eindeutig konservativ/restriktiv. Er zeigt auf, wie ein hybrides diskursives Regime zum Thema Abtreibung im heutigen Tansania anzutreffen ist, und argumentiert, dass ein solches diskursives Regime, das die restriktiv-liberale Kluft überschreitet, Schlupflöcher schafft, die den Zugang zu sichereren Abtreibungsdiensten trotz eines äußerst restriktiven Abtreibungsgesetzes erleichtern.

In einem sich wandelnden Umfeld ändern sich auch die politischen Entscheidungsprozesse. Auch wenn die Regierung nach wie vor eine Schlüsselrolle bei der Politikgestaltung spielt, muss die Politikanalyse, wie Walt und Gilson betont haben, auch die Bedeutung des Kontexts, die Vielzahl der Akteure, die den Prozess beeinflussen, und die Unvorhersehbarkeit des Prozesses selbst berücksichtigen. Die Fallstudie von Tadele und Kollegen aus Äthiopien Ein fauler Kompromiss“: Strategies and dilemmas in realizing a permissive abortion law in Ethiopia“ (Strategien und Dilemmas bei der Umsetzung eines liberalen Abtreibungsgesetzes in Äthiopien) untersucht den politischen Wandel, der 2005 zu einer Lockerung eines äußerst restriktiven Abtreibungsgesetzes führte, und zwar vor dem Hintergrund einer starken Anti-Abtreibungsstimmung in der Öffentlichkeit. Der Beitrag zeigt, wie die Akteure, die die freizügigere Abtreibungspolitik in einem sehr konservativen Umfeld umsetzten, sich aktiv für einen Public-Health-Ansatz und eine Strategie des Schweigens entschieden, um keine abtreibungsfeindlichen Gefühle zu provozieren und die Abtreibungsfrage nicht zu politisieren.

In den beiden letzten Beiträgen dieser Ausgabe bewegen wir uns von der politischen und organisatorischen Ebene zu den Herausforderungen, mit denen die Menschen vor Ort konfrontiert sind, die sich im Alltag mit Fragen der Sexualität, der reproduktiven Gesundheit und der Abtreibung auseinandersetzen. Vor dem Hintergrund des relativ neuen und freizügigen Abtreibungsgesetzes in Äthiopien untersuchen Zenebe und Haukanes, wie soziokulturelle und religiöse Normen im Zusammenhang mit der vorehelichen Schwangerschaft von Frauen sowie geschlechtsspezifische und ländlich-städtische Ungleichheiten die Art und Weise beeinflussen, in der Studenten mit ungewollten Schwangerschaften umgehen. Der Artikel When abortion is not within reach: Äthiopische Universitätsstudentinnen, die mit ungewollten Schwangerschaften zu kämpfen haben, zeigt auf, wie eine moralisch aufgeladene Landschaft Szenarien der Verweigerung hervorbringt, die in einem Geflecht wirtschaftlicher und emotionaler Herausforderungen für schwanger gewordene Studentinnen angesiedelt sind. Der Artikel zeigt, wie ein Nexus aus Scham und Schweigen das Leben von Studentinnen, die eine Schwangerschaft austragen, stark beeinflusst.

Ein mächtiger Raum der Politik ist die Schule. In ihrem Beitrag „Warum wollen sie, dass wir Sexualerziehung unterrichten“? Teacher discretion in teaching comprehensive sexuality education in Zambia“ untersuchen Zulu und Kollegen den Ermessensspielraum von Lehrern bei der Umsetzung eines ehrgeizigen landesweiten Programms zur umfassenden Sexualaufklärung (CSE), das auf der Ideologie der sexuellen und reproduktiven Gesundheit und Rechte beruht. Der Lehrplan wurde vom Bildungsministerium mit Unterstützung der UNESCO entwickelt. In Anlehnung an Lipskys Konzept der „Street Level Bureaucracy“ (1980) zeigt der Beitrag, wie Lehrkräfte als Street Level Bureaucrats die Politik nicht nur umsetzen, sondern durch ihren Ermessensspielraum in der Begegnung mit Schülerinnen und Schülern aktiv gestalten (siehe z. B. Bierschenk und de Sardan 2014; Melberg 2018). Das Papier zeigt ein hohes Maß an Widerstand gegen den Lehrplan sowohl bei den Lehrkräften als auch bei den Gemeinden im Umfeld der Schulen. Anhand von Lipskys Erkenntnissen über die Dynamik des Ermessensspielraums wird gezeigt, wie Lehrkräfte ihre eigenen Entscheidungen darüber treffen, wie, was und wann sie CSE unterrichten, was in der Praxis bedeutet, dass sie sexuelle Abstinenz unterrichten.