En la última década, personas, empresas y sindicatos han dispensado más de mil millones de dólares en dinero oscuro, según el Center for Responsive Politics. La propia definición de esa frase, para muchos críticos, personifica el problema de la influencia política en la sombra: Amparados en el anonimato, los intereses típicamente adinerados pueden pasar fondos ilimitados a través de organizaciones sin ánimo de lucro para beneficiar a los candidatos o las iniciativas políticas sin contribuir directamente a las campañas.
Este gasto es legal gracias a una enorme laguna jurídica. La sección 501(c)(4) del código tributario estadounidense permite a las organizaciones realizar gastos independientes en política ocultando los nombres de sus donantes, siempre que la política no sea la «actividad principal» de la organización. El Servicio de Impuestos Internos tiene la enorme tarea de tratar de determinar cuándo las organizaciones sin fines de lucro de esa categoría, conocidas coloquialmente como C4, violan esa vaga norma.
Pero los intentos del IRS de vigilar esta clase de organizaciones sin fines de lucro se han roto casi por completo, según revela una investigación de ProPublica. Desde 2015, han llegado miles de quejas -de ciudadanos, grupos de interés público, agentes del IRS, funcionarios del gobierno y más- de que los C4 están abusando de las normas. Pero la agencia no ha despojado a una sola organización de su estatus de exención de impuestos por romper las reglas de gasto durante ese período. (A un puñado de grupos se les ha revocado su estatus por no presentar estados financieros durante tres años consecutivos.)
La mayoría de los casos ni siquiera llegan al comité del IRS creado para examinarlos. Entre septiembre de 2017 y marzo de 2019, el comité no recibió ni una sola queja para revisar, según un antiguo y un actual empleado del IRS que trabajó estrechamente con el comité, a pesar de que al menos 2.000 merecían su consideración. (El IRS disputa esto.) Las normas son casi tan permisivas cuando las organizaciones solicitan el estatus C4 en primer lugar. En 2017, por ejemplo, el IRS rechazó solo tres de las 1.487 solicitudes.
La abdicación de la supervisión del IRS proviene de un trío de causas. Comenzó con un aumento en el número de C4 de orientación política. Esto se vio exacerbado por el proceso casi cómicamente engorroso del IRS para examinar los C4 acusados de infringir los límites políticos; el proceso requiere media docena de capas de aprobaciones y remisiones simplemente para iniciar una investigación. A esto se suman años de desgaste del personal del IRS y la pérdida de experiencia que se vio agravada por las constantes reducciones presupuestarias del Congreso a partir de 2010. La división que supervisa las organizaciones no lucrativas, conocida como la sección de «organizaciones exentas», se redujo de 942 empleados en 2010 a 585 en 2018, según el IRS.
Encima de eso, el escándalo de 2013 en el que el IRS fue acusado de apuntar a las organizaciones no lucrativas conservadoras dejó a la división marcada por el vilipendio de los políticos conservadores, los medios de comunicación y el público, y por la renuncia de Lois Lerner, quien dirigió la división. Algunos auditores del IRS dicen que se quedaron paralizados. «Tenía miedo de que me pusieran en la picota, de que me arrastraran al Capitolio para testificar, de que me metieran en juicios, de tener que hundir miles de dólares en facturas de abogados que no podía pagar y de que me amenazaran a mí o a mi familia», dijo un empleado que trabajaba en la división de Lerner en aquella época. «Cerré mi página de Facebook. Borré todas las publicaciones personales de Twitter. Dejé de decirle a la gente dónde trabajaba. Intenté hacerme invisible».
La oficina de prensa del IRS ofreció respuestas por escrito a algunas de las preguntas presentadas por escrito por ProPublica. «El IRS administra las leyes tributarias tal y como fueron promulgadas por el Congreso y mantiene una presencia activa en el cumplimiento de la ley para promover su aplicación equitativa a todos los contribuyentes», señalaba el comunicado en cuatro ocasiones, en respuesta a las preguntas sobre la idoneidad del cumplimiento de la agencia y sus recursos.
El IRS es consciente de los problemas, pero sus intentos de abordarlos no han llegado a ninguna parte. Un informe de 2013 del inspector general del IRS recomendó cambios para la agencia. Eso incluyó la adopción de una nueva y clara definición de lo que constituye la «actividad principal» de una organización. El IRS lo hizo, sólo para que el Congreso lo rechazara.
Al ceder el IRS su función de supervisión, las autoridades estatales deben intervenir, dijo Jim Sheehan, jefe de la oficina de organizaciones benéficas de la Fiscalía General de Nueva York, en un evento sobre organizaciones exentas en febrero. Hablando en términos generales sobre lo que describió como la incapacidad del IRS para supervisar a las organizaciones políticas sin ánimo de lucro, Sheehan dijo: «Es el Salvaje Oeste ahí fuera».
El código fiscal de EE.UU. ha ofrecido durante mucho tiempo a las organizaciones sin ánimo de lucro opciones para participar en política, cada una identificada por la disposición que la regula en el código. Cada una tiene sus contrapartidas. Por ejemplo, las entidades 501(c)(3) están exentas de impuestos y pueden ejercer presión de forma limitada, pero tienen prohibido gastar dinero en candidatos políticos. Las llamadas 527 pueden gastar todo lo que quieran en las elecciones, pero tienen que revelar sus donantes.
Las C4 gozan de mucho margen de maniobra. En esa categoría, las regulaciones del IRS dictan que una organización que busca el estatus de exención de impuestos «no debe estar organizada con fines de lucro y debe ser operada exclusivamente para promover el bienestar social». La normativa establece que una organización de este tipo «puede participar en algunas actividades políticas, siempre que no sea su actividad principal».
¿Pero cómo se define la «actividad principal» de una organización? Durante décadas, la cuestión era en gran medida discutible. Los grandes financiadores utilizaban otros medios para canalizar el dinero a las campañas. Luego vinieron una serie de sentencias del Tribunal Supremo, la más conocida de las cuales fue la decisión de Citizens United en 2010, que flexibilizó las restricciones a las contribuciones políticas. En ese caso, el tribunal concluyó que, al igual que las personas, las corporaciones y los sindicatos podían gastar fondos ilimitados para las elecciones.
La decisión de Citizens United fue seguida por un aumento en la formación de organizaciones centradas en la política que buscan la aprobación del IRS como C4. En 2012, al menos 250 millones de dólares pasaron por estos grupos y se destinaron a esfuerzos para elegir candidatos, un aumento de 80 veces respecto a los ocho años anteriores.
Este auge se produjo al mismo tiempo que el Congreso comenzó a recortar el presupuesto del IRS. La combinación dejó a la unidad de organizaciones exentas de Lerner abrumada. «Mi nivel de confianza en que estamos equipados para hacer este trabajo continúa siendo sacudido», escribió en un correo electrónico a principios de 2013. «Ni siquiera sé qué recomendar para mejorar esto».
Un puñado de empleados del IRS en la división de Lerner había decidido improvisar su propio atajo. Si un grupo tenía un nombre que sonaba a político -por ejemplo, tenía las palabras «Tea Party» en su nombre- lo marcaban para que recibiera más atención.
Los periodistas acabaron conociendo la táctica. Siguió el interés del Congreso y luego estalló un furor total en mayo de 2013, cuando el inspector general del IRS confirmó que los agentes del IRS dirigieron un escrutinio adicional a los grupos con palabras que suenan conservadoras en el nombre.
La Cámara convocó audiencias. Algunos representantes republicanos afirmaron que Lerner estaba encabezando un ataque partidista contra los grupos conservadores. «Este es el IRS más corrupto y engañoso de la historia», dijo el representante Kevin Brady, republicano de Texas, en una audiencia. Lerner se negó a testificar, alegando las protecciones de la Quinta Enmienda, y dimitió.
Las audiencias sobre el tema continuaron de forma intermitente durante cuatro años. El IRS acabó invirtiendo 98.000 horas de su personal en responder a las investigaciones del Congreso, según el testimonio del antiguo comisionado de la agencia, John Koskinen.
Para cuando el tumulto disminuyó, poca gente se dio cuenta de que el inspector general había presentado otro informe. En éste se concluía que el personal del IRS también había utilizado palabras clave como «progresista» para seleccionar organizaciones liberales y someterlas a un mayor escrutinio.
Antes de determinar que la división de organizaciones exentas del IRS no había mostrado ningún sesgo anticonservador, el inspector general había propuesto arreglar la forma en que examina las organizaciones sin fines de lucro. «Creemos que podría deberse a la falta de orientación específica sobre cómo determinar la ‘actividad principal'» de una organización sin ánimo de lucro de asistencia social, decía el informe.
El IRS respondió defendiendo un enfoque restrictivo: Los C4 deberían tener prohibida cualquier actividad relacionada con las campañas. Esas directrices, publicadas a finales de 2013, suscitaron 150.000 comentarios, la mayor cantidad de opiniones públicas en la historia del IRS. Varios congresistas republicanos hicieron circular proyectos de ley para bloquear ese cambio.
A raíz de esa oposición, el IRS se apartó de su enfoque categórico y en su lugar propuso una definición de «actividad principal» basada en el porcentaje. El entonces comisario Koskinen y su equipo celebraron una serie de reuniones y elaboraron un borrador de trabajo. «Después de muchas discusiones y revisiones, el consenso fue que la actividad política de las organizaciones de bienestar social tenía que ser inferior al 50 por ciento para que se pudieran calificar», dijo Koskinen en una entrevista con ProPublica.
Koskinen defendió este enfoque en reuniones individuales con líderes demócratas y republicanos. «Pensé que era importante que la gente en el Capitolio se diera cuenta de que no era político», dijo, «sino para hacer que las regulaciones sean más ejecutables desde el punto de vista del IRS».
Al final, el Congreso no estuvo de acuerdo. En diciembre de 2015, se insertaron 17 líneas en un proyecto de ley de asignaciones de 888 páginas: «Ninguno de los fondos puestos a disposición en esta o en cualquier otra ley puede ser utilizado … para emitir, revisar o finalizar cualquier regulación, fallo de ingresos u otra orientación … para determinar si una organización es operada exclusivamente para la promoción del bienestar social»
El liderazgo de la Cámara, bajo el entonces presidente Paul Ryan, insertó la prohibición en las rondas finales de las negociaciones del proyecto de ley, según seis personas familiarizadas con la cláusula. (Ryan no respondió a una solicitud de comentarios.) Parte del lenguaje fue tomado de los anteriores proyectos de ley republicanos para restringir el IRS. A principios de 2015, Ryan y el entonces diputado Peter Roskam presentaron la «Ley para detener la focalización de las creencias políticas por parte del IRS de 2015».
Koskinen dijo a ProPublica que estaba sorprendido y decepcionado. «El objetivo no era obstaculizar a nadie, sino ayudar», dijo. «Dejar la situación oscura no está haciendo ningún favor a ninguna organización sin ánimo de lucro y, de hecho, está dejando más espacio para que los empleados del IRS usen su discreción y juicio».
Desde 2015, las líneas se han arrastrado en cada nuevo proyecto de ley de asignaciones. Siguen vigentes en la actualidad.
Roger Vera fue donde chocaron la obstrucción del Congreso, el aumento de los C4 y el sistema de supervisión Rube Goldberg del IRS. Como gerente de remisiones de la división de organizaciones exentas entre 2013 y 2017, Vera dirigió el proceso a través del cual los ciudadanos, los agentes del IRS y otros se quejaron de los grupos que, según ellos, habían violado el código tributario. (En la jerga del IRS, las quejas se llaman «remisiones»)
El IRS no se lo puso fácil. Había adoptado un enrevesado sistema para gestionar esas quejas tras el aumento de nuevas solicitudes que siguió a la decisión de Citizens United. Comenzaba con seis pasos: Las quejas pasaban de un agente clasificador, luego a Vera, después a un comité de investigación, luego a uno de los tres comités de supervisión, luego de nuevo a Vera y después a un agente de campo. Ese era el proceso para iniciar una investigación.
Cada paso debía documentarse detalladamente para demostrar que la política no había infectado la toma de decisiones. Había más etapas después de eso, por supuesto, si la investigación revelaba indicios de una infracción.
Entre el alto volumen de quejas y el proceso difícil de manejar, Vera estaba abrumada. Era como «estar en medio de un huracán», dijo. «Mirabas el 100% de los casos e investigabas el 100% de ellos, pero luego no tenías tiempo para hacer nada». (Vera dijo que habló con ProPublica sin la aprobación del IRS debido a la importancia de la transparencia.)
El proceso de revisión era tan engorroso, dijo Vera, que el plazo de tres años para actuar en cada queja C4 a menudo expiraba antes de que el IRS pudiera tomar cualquier acción. «Hicieron el sistema tan complicado porque no querían que el inspector general viniera y dijera: ‘Oye, solo has mirado dos o tres casos y todos son de un determinado grupo político'», dijo Vera. Cada denuncia presentada entre 2010 y 2014 se empantanó antes de que los agentes de campo pudieran empezar a investigar a un grupo C4, según una investigación del Comité de Finanzas del Senado en 2015.
Los informes y revisiones de la división de Vera -por el inspector general, por el Senado, por la Oficina de Responsabilidad Gubernamental- siguieron aumentando. El escrutinio solo parecía empeorar las cosas. La división respondió con reorganizaciones periódicas, que mantuvieron al personal fuera de balance. La división también introdujo una serie de cambios en el proceso de revisión, como el cambio de los mandatos rotativos de 12 meses para los miembros de la junta de revisión a mandatos fijos de 24 meses. Redujo el proceso de preinvestigación de seis a cinco pasos. La división también dejó de aceptar voluntarios para la función de la junta de revisión y, en su lugar, asignó al azar a empleados, que ya tenían puestos de trabajo a tiempo completo en el IRS y no recibían ninguna compensación adicional por formar parte de la junta. En teoría, el alejamiento de los voluntarios reduciría la probabilidad de que los empleados con motivaciones políticas obtuvieran puestos. Pero obligar a los empleados a dedicar horas extra a abordar casos complejos en los que el código fiscal dejaba un margen de maniobra importante no era una fórmula para lograr la máxima eficiencia.
El resultado fue un vacío continuo en la revocación del estatus de exención fiscal de los C4. Entre julio de 2015 y agosto de 2016, la división recibió 6.539 quejas, según un informe del inspector general. El informe concluyó que alrededor de 1.000 de ellas planteaban cuestiones de violaciones de normas relacionadas con la política que deberían haber sido abordadas por el comité especial de revisión. Sin embargo, Vera dijo que sólo envió al comité 19 casos, entre los que había C4 y C3, cada uno de los cuales implicaba a una organización lo suficientemente prominente como para atraer la atención de los medios de comunicación. El comité de revisión remitió 10 de ellos para su investigación; a principios del año pasado, la mitad de ellos estaban siendo investigados y la otra mitad estaban a la espera de una acción. (El comunicado del IRS señalaba que la agencia «no estaba de acuerdo» con la «conclusión del inspector general de que las alegaciones de intervención en campañas políticas o de exceso de presión no se remitieron al para su revisión como se había solicitado» y afirmaba que «algunas remisiones pueden no contener todos los elementos necesarios para que el IRS proceda»)
Vera estaba de acuerdo con la opinión del inspector general de que había más de 10 posibles infractores durante ese periodo. Pero entre el vago lenguaje del código tributario y el agonizante proceso de revisión, se había vuelto cada vez más fatalista. Incluso en las raras ocasiones en las que la revisión de un C4 llegaba a buen puerto y un agente de campo recomendaba revocar el estatus de exención fiscal de la organización, dijo Vera, el consejero jefe del IRS se oponía a la medida alegando que la decisión probablemente sería revocada en un tribunal de justicia.
La situación no ha mejorado desde que Vera se trasladó a otra unidad en 2017. La actual junta de revisión, que comenzó su mandato de dos años en septiembre de 2017, aún no había recibido ninguna remisión hasta marzo -a pesar de que al menos 2.000 justificaron la experiencia de la junta durante ese período-, según un antiguo y un actual empleado del IRS que trabajó estrechamente con el comité de revisión. (El comunicado del IRS afirmaba que el comité sí había recibido remisiones, pero «los datos no están disponibles públicamente» y que las revisiones «están pendientes debido a las jubilaciones en el comité»)
Los funcionarios dicen que ven motivos para algunas pizcas de optimismo: La unidad de organizaciones exentas está incorporando nuevo personal. Margaret Von Lienen, que asumió el puesto de Lois Lerner, anunció en otoño de 2018 que la división contrató a 70 agentes de ingresos y oficiales de cumplimiento, restaurando sus fuerzas desde un mínimo posterior al escándalo de 585 a 655, con planes para incorporar otros 70 en 2019. Pero incluso si la división contrata a esos nuevos empleados, seguirá siendo 200 empleados por debajo del recuento a principios de la década.
«Hemos experimentado tanto desgaste en los últimos años que es una cuestión de tener suficiente gente para hacer el trabajo», dijo Von Lienen en un panel de discusión en las últimas semanas de 2018. A corto plazo, dijo, el tiempo necesario para formar al nuevo personal ralentizará el ritmo de revisión de las denuncias del C4. «Probablemente podemos esperar que en 2019 vamos a hacer menos exámenes», dijo. La prioridad de la división es «mantenerse en la cima de nuestro inventario de aplicaciones, y probablemente el lado del examen de la casa va a sufrir por eso».
Mientras el IRS continúa tratando de cavar fuera de su agujero, hecho aún más profundo por el cierre del gobierno este año, los expertos dicen que están surgiendo nuevas permutaciones de dinero oscuro. Como dice Anna Massoglia, investigadora del Center for Responsive Politics, «cada día se aprovechan nuevas lagunas».