Norfolk veut se refaire une beauté avec l’élévation du niveau de la mer, mais qui sera laissé pour compte ?

Alors qu’une autre tempête balayait Norfolk par une soirée fraîche, Michelle Cook a montré du doigt les flaques d’eau qui se forment sur un chemin où les enfants se rendent à l’école à Tidewater Gardens.

L’eau se trouvait à hauteur de roues dans une intersection voisine. En cas de fortes pluies, dit-elle, la route et le chemin sont inondés, et les enfants trouvent un autre chemin pour aller à l’école. Ou bien, ils restent tout simplement à la maison.

« Inondations, pluie, rien que d’entendre ces mots, pour les parents, cela leur impose un lourd fardeau », a-t-elle dit.

Les enfants de Cook sont grands maintenant, mais en tant que présidente d’un groupe de locataires pour l’un des lotissements publics les plus pauvres de Norfolk, elle reste un défenseur des enfants du projet.

Tidewater Gardens est parmi les zones les plus sujettes aux inondations dans une ville avec l’un des taux les plus rapides d’élévation du niveau de la mer dans le pays – un demi-pied depuis 1992, environ deux fois la moyenne mondiale. Certaines parties du projet ont été construites dans le lit d’un ancien ruisseau. Lorsqu’il pleut ou qu’une tempête pousse les marées océaniques plus haut que d’habitude, l’eau s’installe comme un vieil homme qui s’installe dans une chaise bien usée.

Le changement climatique, l’enfoncement des terres et la modification des courants océaniques ont transformé Norfolk en une étude de cas sur la vulnérabilité des villes côtières aux inondations dans un monde en réchauffement. Au cours des deux dernières décennies, la ville a connu deux fois plus de jours d’inondation par la marée qu’au cours des trois décennies précédentes. Dans le même temps, le réchauffement climatique a entraîné des pluies diluviennes plus fréquentes.

Comme de nombreuses villes côtières, Norfolk a commencé à surélever les rues, à installer des pompes et à planifier d’importants murs anti-inondations.

Mais les responsables ici adoptent également une approche radicale et holistique pour tirer Norfolk du gouffre. Ils ne veulent pas seulement fortifier les zones vulnérables, mais le faire d’une manière qui remodèle et revigore l’ensemble de la ville vieille de 400 ans, qui abrite la plus grande base navale de la nation, mais qui a connu une croissance économique léthargique au cours des dernières décennies.

L’objectif est de jumeler l’adaptation au climat avec le développement économique, dans le but de sortir des endroits comme Tidewater Gardens de la pauvreté et de refaire de la ville un centre technologique pour les solutions côtières du futur.

« Personne n’est aussi avancé dans ce travail que Norfolk », a déclaré Carlos Martín, un chercheur principal à l’Institut urbain, un groupe de réflexion basé à Washington.basé à Washington. En particulier, a-t-il dit, Norfolk a réécrit son code de zonage cette année pour incorporer la résilience à la montée des eaux, adoptant des mesures qu’il a décrites comme « une sorte de miracle ».

Mais en même temps, Norfolk découvre les limites de la vitesse à laquelle il peut changer. À Tidewater Gardens, le plan de la ville – remplaçant le développement par un quartier à revenus mixtes tout en cédant les endroits de faible altitude à des espaces ouverts – fait craindre aux résidents et aux défenseurs du logement que cela équivaudra réellement à une gentrification soutenue par la ville. Dans les zones plus riches, la décision audacieuse de la ville d’identifier des zones « d’adaptation » – des zones si vulnérables aux inondations qu’elle ne les protégera pas avec des infrastructures coûteuses – pourrait alimenter les craintes des résidents de voir la valeur de leurs propriétés s’effondrer.

Skip Stiles, un ancien membre du personnel du Congrès qui dirige une association locale sans but lucratif appelée Wetlands Watch qui a travaillé en étroite collaboration avec la ville, a déclaré que Norfolk s’engage dans un vide laissé par le gouvernement fédéral, qui n’a pas de véritable plan pour savoir comment la nation fera face à la montée des eaux, y compris à la station navale de Norfolk.

« Nous vivons l’expérience », a-t-il dit, « et il n’y a pas de contrôle. »

Un laboratoire vivant pour s’adapter à la montée des eaux

Par une belle journée de l’hiver dernier, plusieurs dizaines de cadres, d’architectes, d’officiers militaires et de représentants du gouvernement de tout le pays se sont réunis dans une salle vitrée au sommet de la principale bibliothèque publique de Norfolk. C’était le début d’une initiative sur l’innovation côtière, organisée par un projet du Massachusetts Institute of Technology et un organisme local à but non lucratif que la ville de Norfolk a créé pour financer des solutions technologiques pour la résilience des côtes.

La conférence était exactement le type d’événement que les dirigeants de la ville avaient espéré organiser : un événement qui attire un mélange national de dirigeants des secteurs privé et public pour utiliser Norfolk comme un laboratoire pour s’adapter à la montée des eaux.

La graine a été plantée en 2015, lorsque Norfolk a fait venir un groupe des Pays-Bas pour ce qu’elle a appelé les « Dialogues néerlandais ». Andria McClellan, conseillère municipale qui siégeait à l’époque à la commission d’urbanisme, a déclaré que les responsables de la ville ont alors réalisé que l’adaptation au climat pouvait constituer un vecteur de développement économique.

« Leur technologie en la matière représente une part énorme de leur PIB », a-t-elle déclaré à propos des Néerlandais. Une grande partie des Pays-Bas se trouve sous le niveau de la mer, et l’expertise du pays sur la façon de dompter et de s’adapter à l’eau est devenue une exportation nationale.

Les dirigeants des villes ont également commencé à réaliser que plutôt que de se concentrer uniquement sur la fortification des zones à risque, ils devaient également repenser les endroits qui sont relativement plus sûrs.

« Concentrons-nous sur les zones qui ne sont pas à risque, et sur la façon dont nous pouvons développer, améliorer et densifier ces zones », a déclaré George Homewood, directeur de la planification de Norfolk, « afin que notre grande petite ville au bord de la mer puisse continuer à être cette grande petite ville au bord de la mer parce que nous avons été en mesure de la déplacer et de la façonner au fil du temps vers des endroits qui sont moins à risque. »

En 2016, Homewood a dirigé la publication de « Vision 2100 », un document de cadrage à grande échelle sur la façon dont Norfolk pourrait littéralement se remodeler en « communauté côtière du futur ». »

La vision divise la ville en quatre zones à code couleur. Le vert et le violet représentent des zones relativement sûres où la ville devrait concentrer le développement futur et améliorer les quartiers existants. La zone rouge – principalement le centre-ville et la base navale, et incluant Tidewater Gardens – sont des zones de développement dense qui doivent être protégées. La zone jaune représente le mouvement le plus audacieux : les zones où la ville ne peut pas se permettre de construire une protection coûteuse contre les inondations, mais doit plutôt compter sur une combinaison d’adaptation et de retraite.

En janvier, Norfolk a adopté une révision de son code de zonage qui met en œuvre une partie de la vision, à petits pas. Il exige que les nouveaux bâtiments dans la zone côtière – qui correspond en grande partie aux zones jaunes et rouges de la Vision 2100 – soient surélevés de 3 pieds au-dessus du niveau d’eau prévu dans une crue centennale. Les nouveaux bâtiments doivent capter sur place au moins les premiers centimètres de pluie. Il prévoit également des mesures incitatives pour éloigner les nouveaux développements de la zone côtière et les orienter vers des zones moins sujettes aux inondations.

Mais si Norfolk doit se refaire, Homewood et d’autres disent qu’il faut inclure tout le monde.

Le revenu médian de la ville est inférieur à la moyenne nationale, et beaucoup de ses citoyens les plus pauvres sont entassés dans des projets de logements sociaux ou des quartiers délabrés. Les industries qui connaissent la croissance la plus rapide dans la ville paient de faibles salaires. Norfolk a également une histoire de racisme et d’injustice à surmonter.

Nulle part cela n’est plus apparent qu’à Tidewater Gardens, qui, avec deux projets de logements adjacents, constitue une zone appelée St. Paul’s.

« C’est une opportunité que nous avons une fois par génération, pour garder la foi avec tous les gens de cette ville », a déclaré Homewood, « et pour élever certaines parties de cette ville, et je veux dire cela dans le sens physique et aussi dans un sens social et économique, une partie de la communauté qui a franchement été laissée derrière et oubliée. »

Alors que certains dirigeants de la ville veulent réaménager St. Paul depuis plus d’une décennie, leur plan ne s’est concrétisé que ces dernières années, les responsables ayant superposé leurs plans de résilience sur la zone.

« Bottom line is, Tidewater Gardens ? Nous devons les sortir de là », a déclaré Homewood.

« Tout le monde a besoin de logements »

Tidewater Gardens et deux développements adjacents ont été construits dans les années 1950 après que la ville ait nettoyé les anciens bidonvilles près du centre-ville. Ils étaient censés résoudre les problèmes de logement et de pauvreté, mais ils ont créé leurs propres défis.

Les bâtiments en brique de deux étages sont disposés en grands blocs comme des casernes militaires. Ils n’abritent aucun magasin ni aucun restaurant. Le revenu annuel médian des ménages est d’environ 12 000 dollars. Plus de 95 % des résidents sont noirs. Aujourd’hui, Norfolk veut tout abattre à nouveau et construire un quartier à usage mixte et à revenus mixtes qui fournirait des emplois, briserait la concentration de pauvreté et résoudrait le problème des inondations.

« Le joyau de la couronne du quartier », lit-on dans un document de planification de l’année dernière, « sera la transformation de la zone des basses terres qui est souvent dévastée par les inondations en un éco-centre aquatique composé de grands parcs et espaces verts », ajoutant : « Norfolk ne sera plus sur l’eau mais plutôt de l’eau. »

Ce qui n’est pas clair, cependant, c’est ce qui arrivera aux 4 200 personnes qui vivent dans les trois projets de logements publics. Et Cook et beaucoup d’autres craignent qu’en fin de compte, beaucoup d’entre eux soient laissés à eux-mêmes.

Cook, 57 ans, est présidente de la Tidewater Gardens Tenant Management Corporation, qui sert de liaison entre les résidents et la ville. C’est une grande femme, qui enroule ses cheveux dans des foulards aux couleurs vives. Elle a grandi à Norfolk et a vécu pendant des années en dehors des logements sociaux. Elle a élevé trois garçons et a travaillé à plein temps comme aide-soignante certifiée tout en complétant ses revenus par des emplois à temps partiel dans la restauration rapide et comme agent de sécurité. « Quel que soit l’argent que ces deux mains gagnaient, » dit-elle, « c’était tout ».

Il y a environ 20 ans, Cook a développé une maladie rénale qui a nécessité une dialyse. Elle était incapable d’occuper un emploi à temps plein et s’est retrouvée à Tidewater Gardens. Elle a finalement reçu une greffe de rein, mais cela l’a mise sous stéroïdes et immunosuppresseurs à vie.

Dans tout le pays, les villes se sont éloignées d’un modèle de logement public du 20e siècle, où les bâtiments gérés et subventionnés par le gouvernement sont regroupés. Au lieu de cela, certaines villes ont adopté un objectif d’intégration des logements à faible revenu dans des quartiers à revenus mixtes tout en s’appuyant sur un système de bons pour aider les résidents à payer les loyers du marché. Dans certains cas, cependant, les résidents ont été laissés sans soutien suffisant ou sans logement abordable.

Après que Norfolk abatte les logements publics de St. Paul, ce qu’elle espère faire par phases à partir de début 2020, elle ne remplacera pas les 1 700 unités subventionnées. Au lieu de cela, les bâtiments privés comprendront un mélange d’unités au taux du marché et à loyer contrôlé. La ville prévoit que 600 ménages resteront dans les nouveaux bâtiments avec une aide au loyer, tandis qu’environ 700 entreront sur le marché locatif privé avec des bons d’achat. Enfin, 400 autres ménages quitteront les logements locatifs subventionnés. La ville dit qu’elle fournira une gestion de cas et des services professionnels à chaque famille et que personne ne sera forcé de quitter le quartier.

Cook a dit qu’elle et de nombreux résidents sont de plus en plus stressés par l’incertitude de ce qui est à venir. Elle travaille sur un plan pour savoir ce qu’elle fera quand Tidewater Gardens aura disparu. Elle veut travailler comme technicienne en pharmacie, mais ne peut pas le faire à plein temps. Actuellement, elle vit de ses paiements de sécurité sociale, qui couvrent son loyer d’environ 250 $ par mois.

Sarah Black et Chris Galloway, des avocats de l’aide juridique qui ont fait pression contre le réaménagement à titre personnel, disent que les plans de la ville pour St. Paul sont au mieux trop optimistes. Le marché locatif est tendu et les listes d’attente sont longues pour les bons d’achat et les logements publics. Toute personne ayant des antécédents de retards de paiement ou d’expulsions, disent-ils, sera probablement écartée par les propriétaires. « La plupart d’entre eux entreraient dans une vie d’instabilité de logement », a déclaré Mme Black.

La ville a l’habitude de démolir les logements des résidents pauvres et noirs et de ne pas donner suite aux promesses de les aider à trouver un meilleur endroit. Cette fois-ci, les responsables affirment que les choses seront différentes. Une différence sur laquelle Cook compte est qu’il y a deux ans, la ville a élu son premier maire noir, Kenneth Cooper Alexander.

La ville était sur le point d’approuver un plan de redéveloppement l’année dernière, mais après que Cook et d’autres aient critiqué la ville pour avoir avancé sans examen public adéquat, le conseil municipal a reporté la mesure. En janvier, le conseil a adopté une mesure visant à développer un plan « People First », qui comprendrait une gestion de cas pour chaque famille, tout en autorisant l’autorité du logement à entamer un processus de démolition des unités.

Lori Crouch, une porte-parole de la ville, a refusé de rendre quelqu’un disponible pour une interview, disant qu’il n’y a pas encore de plan spécifique pour le réaménagement. Elle a plutôt pointé du doigt le plan « People First », qui, selon un bulletin d’information remis à la communauté, a été « conçu pour vous aider et aider chaque personne de votre foyer à atteindre ses objectifs ».

Le plan n’a pas apaisé les craintes de nombreux résidents.

« Bonjour, excusez-moi. Tout le monde a besoin d’un logement », a dit Cook. « Cela n’a tout simplement aucun sens pour moi de dire que vous allez démolir des logements et ne pas remplacer ce que vous démolissez. »

La « zone jaune » : Certains quartiers ne seront pas sauvés

Le long des côtes des États-Unis, les villes ont été construites en partant du principe apparemment sûr que la terre est la terre, et l’eau l’eau. Mais l’hypothèse de côtes fixes s’est avérée fausse, et de nombreux quartiers pourraient bientôt se retrouver du mauvais côté de la ligne.

Au niveau de Norfolk, les mers devraient encore monter de 6 pouces à 1,5 pied au cours des trois prochaines décennies. Le taux d’élévation du niveau de la mer dans la seconde moitié du siècle est plus incertain. Une réduction rapide des émissions mondiales ferait une énorme différence. Sans cela, des projections plus pessimistes indiquent que les mers pourraient s’élever de 2,5 mètres ou plus d’ici 2100, un niveau qui inonderait près de 40 % de Norfolk au moins deux fois par mois, selon l’Union of Concerned Scientists. Environ 350 autres communautés américaines seraient dans un état similaire ou pire.

Bien que beaucoup de ces communautés puissent finir par être protégées par des murs ou d’autres infrastructures, il est de plus en plus reconnu que certains endroits seront simplement de plus en plus humides et seront perdus par la mer.

Pour Norfolk, ces quartiers sont représentés dans la « zone jaune » de Vision 2100, les endroits où l’innovation, l’adaptation ou le recul prendront la place de protections durcies comme les murs d’inondation ou les levées. Cette concession soulève une foule de questions éthiques et même existentielles pour les villes, sur qui et quoi protéger et ce qu’il faut faire alors qu’un lieu comme Norfolk, délimité par l’eau sur trois côtés, commence à rétrécir.

David Chapman vit dans cette zone jaune, dans le quartier Larchmont de Norfolk, un quartier de classe moyenne où vivent des professeurs et des familles de militaires. Lui et sa femme ont acheté leur maison, à quatre pâtés de maisons de l’eau, en 1986, lorsque les inondations n’étaient qu’une nuisance occasionnelle.

Au cours de la dernière décennie, il a vu la marée engloutir sa rue lors des plus grosses tempêtes.

Le bout de sa rue devient désormais impraticable en cas de fortes pluies. À un pâté de maisons de là, le boulevard Hampton – le principal conduit reliant le centre-ville et la base navale – est régulièrement inondé. L’eau est arrivée jusqu’à la dernière marche de son perron bas. Il est convaincu que la valeur de sa maison va baisser, et il veut partir.

« Nous devrons déménager un de ces jours », dit-il. « Et si nous déménageons, je veux être dans un condo qui est au deuxième étage, bien au-dessus de l’eau. »

Si un nombre suffisant de ses voisins nourrissent la même crainte – ainsi que les acheteurs potentiels – cela pourrait s’avérer désastreux pour la ville.

« Il y aura un moment où la valeur des maisons dans les quartiers qui subissent des inondations répétées diminuera soudainement et précipitamment », a déclaré Harriet Tregoning, qui a supervisé la reprise après sinistre au ministère fédéral du Logement et du Développement urbain sous le président Obama. Peut-être qu’un acheteur potentiel n’a pas les moyens de payer la prime d’assurance contre les inondations qui vient d’augmenter, ou peut-être qu’une banque ne veut pas accorder un prêt hypothécaire sur 30 ans. Si cela se produit dans un endroit comme Larchmont, une petite crise pourrait se propager rapidement. « Il ne s’agit pas d’une hypothèque ici ou là. Ce sont des centaines de milliers d’hypothèques au fil du temps. »

En 2016, Freddie Mac, la banque hypothécaire soutenue par le gouvernement fédéral, a déclaré que la montée des eaux était susceptible de déplacer des millions de personnes de maisons valant des centaines de milliards de dollars au cours de ce siècle. Elle a mis en garde contre une crise hypothécaire comme celle envisagée par Tregoning, et a déclaré que si les pertes peuvent être graduelles, elles seraient probablement plus importantes que celles de la Grande Récession alimentée par les prêts hypothécaires de pacotille. « Les pertes non économiques pourraient être substantielles, certaines communautés disparaissant ou s’effilochant », affirme carrément le rapport. « Les troubles sociaux pourraient augmenter dans les zones touchées. »

Un tel effondrement n’est pas imminent. Mais il y a des raisons de s’inquiéter.

Une étude récente menée dans le comté de Miami-Dade en Floride a révélé que la valeur des maisons situées près du niveau de la mer ne s’apprécie pas autant que celles situées plus haut. La croissance de l’évaluation immobilière de Norfolk a ralenti au cours de la dernière décennie, bien que personne n’ait établi de lien avec les inondations.

« C’est de cela qu’il s’agit dans Vision 2100 », a déclaré Homewood, le directeur de la planification. Il s’agit de signaler les risques. « Il ne s’agit pas de dire que cette zone va disparaître et qu’il faut courir comme un dératé dès maintenant », a-t-il ajouté. Si vous êtes du genre à dire « prenez des risques », alors venez nous voir. Et lentement mais sûrement, les valeurs des propriétés et les choses de ce genre vont commencer à s’ajuster. »

En 2015, Moody’s Investors Services a publié un rapport sur Hampton Roads, la région entourant Norfolk, affirmant que si les inondations n’avaient pas encore affecté les notations obligataires des villes de la région, « d’autres investissements en capital et une planification efficace » seraient nécessaires « pour atténuer les effets négatifs sur le crédit. »

La ville a depuis reçu des encouragements de Moody’s pour son travail, mais les inondations ne feront qu’empirer. McClellan, la conseillère municipale, a déclaré que les politiciens doivent prendre de l’avance sur le problème, bien qu’elle ne sache pas exactement comment.

« Comment pouvons-nous être suffisamment proactifs, et dépenser l’argent que nous n’avons pas, avec les ressources que nous n’avons pas, afin de ne pas arriver à ce point où nous avons une pente glissante ? » a-t-elle déclaré. « Si les prix des logements commencent à baisser, vous avez moins de recettes fiscales, donc vous avez moins de services municipaux, et c’est une spirale qui peut être très dangereuse. »

« Nous commençons à poser les bonnes questions »

Des heures après avoir assisté à la conférence sur l’innovation côtière plus tôt cette année, Homewood était assis dans son bureau avec vue sur l’eau. L’événement l’a laissé revigoré.

« Je crois vraiment que la technologie va commencer à aborder certains de nos problèmes climatiques et certains de nos problèmes d’élévation du niveau de la mer », a-t-il déclaré.

Homewood a des cheveux blancs flottants et des lunettes, et il est inhabituellement franc pour un fonctionnaire. Il s’est souvenu d’une conversation de ce matin-là avec un autre participant au sujet d’une ville de maisons flottantes, ou d’autres solutions non encore imaginées. « Il y a évidemment des problèmes, mais en théorie, peut-on vivre avec l’eau ? Pouvons-nous faire en sorte que l’eau vienne, l’eau s’en aille, et que nous continuions à continuer ? « 

Et pourtant, il a donné une évaluation sobre pour la ville et combien elle peut réellement réaliser.

Le Corps des ingénieurs de l’armée a proposé une série de 1,7 milliard de dollars de digues, de barrières contre les ondes de tempête et d’autres infrastructures pour protéger une grande partie de Norfolk contre une tempête de 50 ans avec une élévation du niveau de la mer de 1,5 pied. Mais la proposition ne ferait pas grand-chose pour résoudre les inondations de routine dues à la montée des eaux dans certaines zones, car les barrières devraient rester ouvertes sauf pendant les grandes tempêtes.

Homewood a caractérisé la proposition comme un pansement : « plus d’un milliard de dollars pour nous acheter 20 ans », a-t-il dit.

La base de la Marine – qui est essentielle à l’économie de la ville – a identifié 1,5 pieds de montée des eaux comme un point de basculement qui augmenterait considérablement le risque de dommages dus aux inondations, mais elle n’a pas de plan spécifique pour faire face à la menace.

Les responsables de Norfolk disent qu’ils ne savent pas exactement comment leur ville fera face à long terme si les mers montent rapidement. Ils expriment une foi compréhensible, mais finalement troublante, que quelqu’un, d’une manière ou d’une autre, trouvera une solution. Homewood reconnaît que, à un certain niveau, ce ne sera pas suffisant.

« Il y a des parties de la ville qui sont vulnérables et qui ne peuvent pas être protégées efficacement. Et puis il y a d’autres parties de la ville où vous devez vous gratter la tête et dire, vous savez, peut-être que nous pourrions les protéger, mais quel est le coût-bénéfice de cela ? La bonne chose, c’est qu’il y a beaucoup de discussions en cours. La ville est en train d’en discuter », a-t-il déclaré. « Nous n’avons pas toutes les réponses, mais nous commençons à poser les bonnes questions. »

Photo du haut : Les marées hautes ont commencé à se glisser dans les contours des anciens rivages de Norfolk, des zones qui ont été comblées il y a des années et construites. Crédit : Kyle Spencer/Ville de Norfolk