Au cours de la dernière décennie, des personnes, des entreprises et des syndicats ont distribué plus d’un milliard de dollars en argent noir, selon le Center for Responsive Politics. La définition même de cette expression, pour de nombreux critiques, incarne le problème de l’influence politique obscure : Protégés par la cape de l’anonymat, des intérêts typiquement riches sont autorisés à faire passer des masses illimitées d’argent liquide par des organisations à but non lucratif pour bénéficier à des candidats ou à des initiatives politiques sans contribuer directement aux campagnes.
Ces dépenses sont légales en raison d’une énorme faille. La section 501(c)(4) du code fiscal américain permet aux organisations de faire des dépenses indépendantes en politique tout en dissimulant les noms de leurs donateurs – tant que la politique n’est pas l' »activité principale » de l’organisation. L’Internal Revenue Service a la lourde tâche d’essayer de déterminer quand les organisations à but non lucratif de cette catégorie, connues familièrement sous le nom de C4, violent cette norme vague.
Mais les tentatives de l’IRS de faire la police de cette classe d’organisations à but non lucratif ont presque complètement échoué, révèle une enquête de ProPublica. Depuis 2015, des milliers de plaintes ont afflué – de la part de citoyens, de groupes d’intérêt public, d’agents de l’IRS, de fonctionnaires et plus encore – selon lesquelles les C4 abusent des règles. Mais l’agence n’a pas retiré à une seule organisation son statut d’exonération fiscale pour avoir enfreint les règles de dépenses pendant cette période. (Une poignée de groupes ont vu leur statut révoqué pour avoir omis de déposer des états financiers pendant trois années consécutives.)
La plupart des cas n’atteignent même pas le comité de l’IRS créé pour les examiner. Entre septembre 2017 et mars 2019, le comité n’a pas reçu une seule plainte à examiner, selon un ancien et un actuel employé de l’IRS qui ont travaillé en étroite collaboration avec le comité, alors qu’au moins 2 000 justifiaient son examen. (L’IRS conteste ce fait.) Les normes sont presque aussi permissives lorsque les organisations demandent le statut C4 en premier lieu. En 2017, par exemple, l’IRS n’a rejeté que trois demandes sur 1 487.
L’abdication de l’IRS en matière de surveillance découle d’un trio de causes. Elle a commencé par une augmentation du nombre de C4 à orientation politique. Cela a été exacerbé par le processus presque comiquement lourd de l’IRS pour examiner les C4 accusés de violer les limites politiques ; le processus nécessite une demi-douzaine de couches d’approbations et de renvois simplement pour commencer une enquête. Cette situation est favorisée par des années d’attrition du personnel de l’IRS et de perte d’expertise qui ont été aggravées par les réductions budgétaires régulières du Congrès à partir de 2010. La division qui supervise les organisations à but non lucratif, connue sous le nom de section des « organisations exemptées », est passée de 942 employés en 2010 à 585 en 2018, selon l’IRS.
En plus de cela, le scandale de 2013 dans lequel l’IRS a été accusé de cibler les organisations à but non lucratif conservatrices a laissé la division marquée par la vilification des politiciens conservateurs, des médias et du public, et par la démission de Lois Lerner, qui dirigeait la division. Certains auditeurs de l’IRS disent avoir été paralysés. « J’avais peur d’être mis au pilori, d’être traîné au Hill pour témoigner, d’être pris dans des procès, de devoir engloutir des milliers de dollars dans des factures d’avocats que je ne pouvais pas me permettre, et de recevoir des menaces contre moi ou ma famille », a déclaré un employé qui travaillait dans la division de Lerner à l’époque. « J’ai verrouillé ma page Facebook. J’ai supprimé tous les messages personnels sur Twitter. J’ai arrêté de dire aux gens où je travaillais. J’ai essayé de devenir invisible. »
Le service de presse de l’IRS a offert des réponses écrites à certaines des questions soumises par écrit par ProPublica. « L’IRS administre les lois fiscales telles qu’elles ont été promulguées par le Congrès et maintient une présence active d’application de la loi pour promouvoir une application égale de la loi à tous les contribuables », a noté la déclaration à quatre reprises, en réponse à des questions sur l’adéquation de l’application de l’agence et de ses ressources.
L’IRS est conscient des problèmes, mais ses tentatives pour les résoudre n’ont mené à rien. Un rapport de 2013 de l’inspecteur général de l’IRS a recommandé des changements pour l’agence. Cela comprenait l’adoption d’une nouvelle définition claire de ce qui constitue « l’activité principale » d’une organisation. L’IRS a fait cela – seulement pour voir le Congrès le rejeter.
Avec l’IRS cédant son rôle de surveillance, les autorités étatiques doivent intervenir, a déclaré Jim Sheehan, chef du bureau des organismes de bienfaisance au bureau du procureur général de New York, lors d’un événement sur les organisations exemptées en février. Parlant de manière générale de ce qu’il décrit comme l’échec de l’IRS à superviser les organisations politiques à but non lucratif, Sheehan a déclaré : « C’est le Far West là-bas. »
Le code fiscal américain offre depuis longtemps aux organisations à but non lucratif des options pour s’engager en politique, chacune étant identifiée par la disposition qui la régit dans le code. Chacune comporte des compromis. Par exemple, les entités 501(c)(3) sont exonérées d’impôts et autorisées à faire du lobbying de manière limitée, mais il leur est interdit de dépenser de l’argent pour des candidats politiques. Les soi-disant 527 peuvent dépenser tout ce qu’elles veulent pour les élections – mais elles doivent révéler leurs donateurs.
Les C4 bénéficient d’une grande marge de manœuvre. Dans cette catégorie, les règlements de l’IRS dictent qu’une organisation qui cherche à obtenir le statut d’exonération fiscale « ne doit pas être organisée dans un but lucratif et doit être exploitée exclusivement pour promouvoir le bien-être social ». La réglementation stipule qu’une telle organisation « peut s’engager dans certaines activités politiques, tant que ce n’est pas son activité principale. »
Mais comment définir l' »activité principale » d’une organisation ? Pendant des décennies, le point était largement discutable. Les grands bailleurs de fonds utilisaient d’autres moyens pour acheminer l’argent vers les campagnes. Puis est venue une série de décisions de la Cour suprême, dont la plus connue est la décision Citizens United en 2010, qui a assoupli les restrictions sur les contributions politiques. Dans cette affaire, la cour a conclu que, comme les personnes, les sociétés et les syndicats pouvaient dépenser des fonds illimités pour les élections.
La décision Citizens United a été suivie d’une poussée de la formation d’organisations à vocation politique demandant l’approbation de l’IRS en tant que C4. En 2012, au moins 250 millions de dollars sont passés par ces groupes et dans des efforts pour élire des candidats, soit 80 fois plus que huit ans auparavant.
Ce boom s’est produit au moment où le Congrès a commencé à tailler dans le budget de l’IRS. La combinaison a laissé l’unité des organisations exonérées de Lerner débordée. « Mon niveau de confiance dans le fait que nous sommes équipés pour faire ce travail continue d’être ébranlé », a-t-elle écrit dans un courriel au début de 2013. « Je ne sais même pas quoi recommander pour améliorer la situation. »
Une poignée d’employés de l’IRS dans la division de Lerner avaient décidé d’improviser leur propre raccourci. Si un groupe avait un nom qui sonnait politique – par exemple, il avait les mots « Tea Party » dans son nom – ils le signalaient pour une attention supplémentaire.
Les journalistes ont fini par avoir vent de la tactique. L’intérêt du Congrès a suivi, puis une véritable furie a éclaté en mai 2013, lorsque l’inspecteur général de l’IRS a confirmé que les agents de l’IRS dirigeaient un examen plus minutieux des groupes dont le nom comportait des mots à consonance conservatrice.
La Chambre a convoqué des audiences. Certains représentants républicains ont affirmé que Lerner était le fer de lance d’un assaut partisan contre les groupes conservateurs. « C’est l’IRS le plus corrompu et le plus fourbe de l’histoire », a déclaré le représentant Kevin Brady, R-Texas, lors d’une audience. Lerner a refusé de témoigner, invoquant ses protections du cinquième amendement, et a démissionné.
Les audiences sur le sujet se sont poursuivies par intermittence pendant quatre ans. L’IRS a finalement consacré 98 000 heures de travail du personnel à répondre aux enquêtes du Congrès, selon le témoignage de l’ancien commissaire de l’agence, John Koskinen.
Lorsque le tumulte s’est calmé, peu de gens ont remarqué que l’inspecteur général avait soumis un autre rapport. Celui-ci concluait que le personnel de l’IRS avait également utilisé des mots-clés tels que « progressiste » pour cibler les organisations libérales afin de les soumettre à un examen plus approfondi.
Avant de déterminer que la division des organisations exonérées de l’IRS n’avait fait preuve d’aucun parti pris anti-conservateur, l’inspecteur général avait proposé de corriger la façon dont elle examine les organisations à but non lucratif. « Nous pensons que cela pourrait être dû à l’absence de directives spécifiques sur la façon de déterminer l »activité principale' » d’un organisme à but non lucratif d’aide sociale, indiquait le rapport.
L’IRS a répondu en préconisant une approche restrictive : Les C4 devraient être interdites de toute activité liée à une campagne. Ces directives, publiées fin 2013, ont suscité 150 000 commentaires, le plus grand nombre de réactions publiques dans l’histoire de l’IRS. Plusieurs membres républicains du Congrès ont fait circuler des projets de loi pour bloquer un tel changement.
Dans le sillage de cette opposition, l’IRS a reculé par rapport à son approche catégorielle et a plutôt proposé une définition de l' »activité principale » basée sur le pourcentage. Le commissaire Koskinen et son équipe ont alors tenu une série de réunions et ont abouti à un projet de travail. « Après beaucoup de discussions et d’examens, le consensus était que l’activité politique des organisations à but non lucratif d’aide sociale devait être inférieure à 50 pour cent pour qu’elles soient admissibles », a déclaré Koskinen dans une interview avec ProPublica.
Koskinen a plaidé pour cette approche lors de réunions individuelles avec des dirigeants démocrates et républicains. « Je pensais qu’il était important que les gens sur la colline réalisent que ce n’était pas politique », a-t-il dit, « mais de rendre les règlements plus applicables du point de vue de l’IRS. »
En fin de compte, le Congrès n’était pas d’accord. En décembre 2015, 17 lignes ont été insérées dans un projet de loi de crédits de 888 pages : « Aucun des fonds mis à disposition dans cette loi ou toute autre loi ne peut être utilisé … pour émettre, réviser ou finaliser un règlement, une décision de revenu ou toute autre orientation … pour déterminer si une organisation est exploitée exclusivement pour la promotion du bien-être social. »
La direction de la Chambre, sous la direction du président de l’époque, Paul Ryan, a inséré l’interdiction dans les derniers tours des négociations du projet de loi, selon six personnes familières avec le cavalier. (Ryan n’a pas répondu à une demande de commentaire.) Une partie du langage a été empruntée aux précédents projets de loi républicains visant à restreindre l’IRS. Et plus tôt en 2015, Ryan et Peter Roskam, alors député, ont présenté le « Stop Targeting of Political Beliefs by the IRS Act of 2015. »
Koskinen a déclaré à ProPublica qu’il était surpris et déçu. « L’objectif n’était pas de gêner qui que ce soit, mais d’aider », a-t-il déclaré. « Laisser la situation dans le flou ne rend service à aucune organisation à but non lucratif et, en fait, laisse plus de place aux employés de l’IRS pour utiliser leur discrétion et leur jugement. »
Depuis 2015, les lignes ont été reportées dans chaque nouveau projet de loi de crédits. Elles restent en vigueur aujourd’hui.
Roger Vera était là où l’obstruction du Congrès, la flambée des C4 et le système de surveillance Rube Goldberg de l’IRS sont entrés en collision. En tant que responsable des renvois pour la division des organisations exemptées entre 2013 et 2017, Vera a dirigé le processus par lequel les citoyens, les agents de l’IRS et d’autres personnes se plaignaient des groupes qui, selon eux, avaient violé le code des impôts. (Dans le jargon de l’IRS, les plaintes sont appelées « referrals ».)
L’IRS ne lui a pas facilité la tâche. Il avait adopté un système alambiqué pour traiter ces plaintes après l’augmentation des nouvelles demandes qui ont suivi la décision Citizens United. Il commençait par six étapes : Les plaintes passaient par un agent de classification, puis par Vera, puis par un comité de recherche, puis par l’un des trois comités de surveillance, puis de nouveau par Vera et enfin par un agent de terrain. C’était le processus juste pour lancer une enquête.
Chaque étape était censée être documentée en détail pour démontrer que la politique n’avait pas infecté la prise de décision. Il y avait d’autres étapes après cela, bien sûr, si l’enquête révélait des signes de violation.
Entre le volume élevé de plaintes et la lourdeur du processus, Vera était dépassée. C’était comme « être au milieu d’un ouragan », a-t-il dit. « Vous examiniez 100% des cas et faisiez des recherches sur 100% d’entre eux, mais ensuite vous n’aviez pas le temps de faire quoi que ce soit. » (Vera a dit qu’il a parlé à ProPublica sans l’approbation de l’IRS en raison de l’importance de la transparence.)
Le processus d’examen était si lourd, a dit Vera, que le délai de trois ans pour agir sur chaque plainte C4 a fréquemment expiré avant que l’IRS puisse prendre des mesures. « Ils ont rendu le système si compliqué parce qu’ils ne voulaient pas que l’inspecteur général vienne et dise : « Hé, vous n’avez examiné que deux ou trois cas et ils sont tous d’un certain groupe politique », a déclaré Vera. Chaque plainte déposée entre 2010 et 2014 s’est enlisée avant que les agents sur le terrain puissent commencer à enquêter sur un groupe C4, selon une enquête de la Commission des finances du Sénat en 2015.
Les rapports et les examens de la division de Vera – par l’inspecteur général, par le Sénat, par le Government Accountability Office – ont continué à s’accumuler. L’examen minutieux ne semblait faire qu’empirer les choses. La division a réagi par des réorganisations périodiques, qui ont déséquilibré le personnel. La division a également mis en œuvre une série de changements dans le processus d’examen, comme le passage d’un mandat de 12 mois pour les membres de la commission d’examen à un mandat fixe de 24 mois. Elle a réduit son processus de pré-enquête de six à cinq étapes. La division a également cessé d’accepter des volontaires pour siéger à la commission de révision et a préféré désigner au hasard des employés, qui occupaient déjà un emploi à plein temps au sein de l’IRS et ne recevaient aucune compensation supplémentaire pour siéger à la commission. En théorie, l’abandon des volontaires devrait réduire la probabilité que des employés motivés par des considérations politiques obtiennent des sièges. Mais obliger les employés à passer des heures supplémentaires à s’attaquer à des cas complexes où le code fiscal laissait une grande latitude n’était pas une formule d’efficacité maximale.
Le résultat a été un vide continu dans la révocation du statut d’exonération fiscale des C4. Entre juillet 2015 et août 2016, la division a reçu 6 539 plaintes, selon un rapport de l’inspecteur général. Le rapport a conclu qu’environ 1 000 d’entre elles soulevaient des questions de violations des règles relatives à la politique qui auraient dû être abordées par le comité d’examen spécial. Mais M. Vera a déclaré qu’il n’avait envoyé au comité que 19 cas, dont des C4 et des C3, chacun d’entre eux impliquant une organisation suffisamment importante pour attirer l’attention des médias. Le comité d’examen a transmis 10 de ces cas pour enquête ; au début de l’année dernière, la moitié de ces cas faisaient l’objet d’une enquête et l’autre moitié était en attente d’une action. (La déclaration de l’IRS a noté que l’agence « n’était pas d’accord » avec la « conclusion de l’inspecteur général selon laquelle les allégations d’intervention dans les campagnes politiques ou de lobbying excessif n’ont pas été transmises au pour examen comme demandé » et a affirmé que « certains renvois peuvent ne pas contenir tous les éléments requis pour que l’IRS procède. »)
Vera était d’accord avec l’opinion de l’inspecteur général selon laquelle il y avait plus de 10 contrevenants potentiels au cours de cette période. Mais entre le langage vague du code des impôts et le processus d’examen angoissant, il était devenu de plus en plus fataliste. Même dans les rares occasions où l’examen d’un C4 a réussi à passer dans le pipeline et où un agent de terrain a recommandé de révoquer le statut d’exonération fiscale de l’organisation, a déclaré Vera, le conseiller en chef de l’IRS s’opposait à cette étape au motif que la décision serait probablement annulée par un tribunal.
La situation ne s’est pas améliorée depuis que Vera a changé d’unité en 2017. La commission d’examen actuelle, qui a commencé son mandat de deux ans en septembre 2017, n’avait encore reçu aucun renvoi en mars – malgré au moins 2 000 justifiant l’expertise de la commission pendant cette période – selon un ancien employé et un employé actuel de l’IRS qui ont travaillé en étroite collaboration avec le comité d’examen. (La déclaration de l’IRS a affirmé que le comité a reçu des renvois, mais « les données ne sont pas disponibles publiquement » et que les examens « sont en attente en raison de départs à la retraite au sein du comité. »)
Les fonctionnaires disent qu’ils voient des raisons pour quelques scintillations d’optimisme : L’unité des organismes exonérés s’enrichit de nouveaux employés. Margaret Von Lienen, qui a repris le poste de Lois Lerner, a annoncé à l’automne 2018 que la division avait embauché 70 agents des recettes et agents de conformité, rétablissant ses effectifs d’un creux post-scandale de 585 à 655, et prévoyant d’en embaucher 70 de plus en 2019. Mais même si la division embauche ces nouveaux employés, elle restera 200 employés de moins que le compte du début de la décennie.
« Nous avons connu tellement d’attrition au cours des dernières années qu’il s’agit d’avoir suffisamment de personnes pour faire le travail », a déclaré Von Lienen lors d’une discussion de groupe dans les dernières semaines de 2018. À court terme, a-t-elle ajouté, le temps nécessaire pour former le nouveau personnel ralentira le rythme d’examen des plaintes C4. « Nous pouvons probablement nous attendre à ce qu’en 2019, nous fassions moins d’examens », a-t-elle déclaré. La priorité de la division est de « rester au sommet de notre inventaire de demandes, et probablement le côté examen de la maison va en souffrir. »
Alors que l’IRS continue à essayer de creuser son trou, rendu encore plus profond par la fermeture du gouvernement cette année, les experts disent que de nouvelles permutations de l’argent noir émergent. Comme l’a dit Anna Massoglia, chercheuse au Center for Responsive Politics, « il y a de nouvelles échappatoires exploitées chaque jour. »