Az elmúlt évtizedben emberek, cégek és szakszervezetek több mint 1 milliárd dollárnyi sötét pénzt osztottak szét a Center for Responsive Politics szerint. Sok kritikus számára már maga a kifejezés definíciója is megtestesíti az árnyékos politikai befolyásolás problémáját: A névtelenség leple alatt a jellemzően gazdag érdekcsoportok korlátlan mennyiségű pénzt juttathatnak nonprofit szervezeteken keresztül a jelöltek vagy politikai kezdeményezések javára anélkül, hogy közvetlenül hozzájárulnának a kampányokhoz.
Az ilyen költekezés egy hatalmas kiskapu miatt legális. Az amerikai adótörvénykönyv 501(c)(4) szakasza lehetővé teszi a szervezetek számára, hogy az adományozók nevének elrejtése mellett független politikai kiadásokat eszközöljenek – mindaddig, amíg a politika nem a szervezet “elsődleges tevékenysége”. Az Internal Revenue Service-nek az a félelmetes feladata, hogy megpróbálja megállapítani, mikor sértik meg ezt a homályos előírást az ebbe a kategóriába tartozó nonprofit szervezetek, amelyeket a köznyelvben C4-eseknek neveznek.
A ProPublica vizsgálata szerint azonban az IRS kísérletei a nonprofit szervezetek ezen osztályának ellenőrzésére szinte teljesen összeomlottak. 2015 óta több ezer panasz érkezett – állampolgároktól, közérdekű csoportoktól, IRS ügynököktől, kormánytisztviselőktől és másoktól -, hogy a C4-ek visszaélnek a szabályokkal. Az ügynökség azonban ez idő alatt egyetlen szervezetet sem fosztott meg adómentes státuszától a költési szabályok megszegése miatt. (Egy maroknyi csoport státuszát azért vonták vissza, mert három egymást követő évben nem nyújtottak be pénzügyi beszámolót.)
A legtöbb eset még az IRS vizsgálatukra létrehozott bizottságához sem jut el. Egy volt és egy jelenlegi IRS-alkalmazott szerint, aki szorosan együttműködött a bizottsággal, 2017 szeptembere és 2019 márciusa között a bizottsághoz egyetlen panasz sem érkezett felülvizsgálatra, holott legalább kétezer panasz indokolta a vizsgálatát. (Az IRS ezt vitatja.) Az előírások majdnem ugyanilyen megengedőek, amikor a szervezetek eleve C4-es státuszért folyamodnak. 2017-ben például az IRS 1487 kérelemből mindössze hármat utasított el.
Az IRS lemondása a felügyeletről több okból is ered. Azzal kezdődött, hogy megugrott a politikailag orientált C4-ek száma. Ezt súlyosbította az IRS szinte komikusan nehézkes eljárása a politikai korlátok megsértésével vádolt C4-ek vizsgálatára; a folyamat féltucatnyi jóváhagyási és utalási réteget igényel pusztán a vizsgálat megkezdéséhez. Ehhez hozzájárult az IRS személyzetének évek óta tartó lemorzsolódása és a szakértelem elvesztése, amit a Kongresszus 2010-től kezdődően folyamatos költségvetési csökkentésekkel súlyosbított. A nonprofit szervezeteket felügyelő, “mentesített szervezetek” részlegeként ismert részleg a 2010-es 942 főről 2018-ra 585 főre zsugorodott az IRS adatai szerint.
Ezeken felül a 2013-as botrány, amelyben az IRS-t konzervatív nonprofit szervezetek célba vételével vádolták, a konzervatív politikusok, a média és a nyilvánosság becsmérlése, valamint a részleget vezető Lois Lerner lemondása miatt megégette a részleget. Egyes IRS-ellenőrök azt mondják, hogy megbénultak. “Féltem attól, hogy pellengérre állítanak, hogy a Hillre hurcolnak tanúskodni, hogy perekbe keveredek, hogy több ezer dollárnyi ügyvédi számlát kell elsüllyesztenem, amit nem engedhettem meg magamnak, és hogy megfenyegetnek engem vagy a családomat” – mondta egy alkalmazott, aki akkoriban Lerner részlegénél dolgozott. “Lezártam a Facebook-oldalamat. Töröltem minden személyes Twitter-bejegyzést. Nem mondtam el többé az embereknek, hogy hol dolgozom. Megpróbáltam láthatatlanná válni.”
Az IRS sajtóosztálya írásbeli válaszokat adott a ProPublica által írásban benyújtott kérdések egy részére. “Az IRS a Kongresszus által elfogadott adótörvényeket alkalmazza, és aktív végrehajtó jelenlétet tart fenn, hogy elősegítse a törvények egyenlő alkalmazását minden adófizetőre” – jegyezte meg a közlemény négy alkalommal, válaszul az ügynökség végrehajtó tevékenységének megfelelőségére és erőforrásaira vonatkozó kérdésekre.”
Az IRS tisztában van a problémákkal, de a megoldási kísérletei nem vezettek eredményre. Az IRS főfelügyelőjének 2013-as jelentése változtatásokat javasolt az ügynökségnek. Ez magában foglalta egy új, egyértelmű meghatározás elfogadását arra vonatkozóan, hogy mi minősül egy szervezet “elsődleges tevékenységének”. Az IRS ezt meg is tette – csakhogy a Kongresszus lelőtte.
Mivel az IRS feladta felügyeleti szerepét, az állami hatóságoknak kell közbelépniük, mondta Jim Sheehan, a New York-i Főügyészség jótékonysági irodájának vezetője egy februári, a mentességet élvező szervezetekkel foglalkozó rendezvényen. Sheehan általánosságban arról beszélt, amit úgy jellemzett, hogy az IRS nem felügyeli a politikai nonprofit szervezeteket, és azt mondta: “Ez a vadnyugat odakint.”
Az amerikai adótörvénykönyv már régóta kínál lehetőségeket a nonprofit szervezeteknek a politikai szerepvállalásra, amelyek mindegyikét a törvénykönyvben erre vonatkozó rendelkezéssel azonosították. Mindegyiknek vannak kompromisszumai. Például az 501(c)(3) szervezetek adómentesek és korlátozottan lobbizhatnak – de nem költhetnek pénzt politikai jelöltekre. Az úgynevezett 527-esek annyit költhetnek a választásokra, amennyit csak akarnak – de fel kell fedniük az adományozóikat.
A C4-esek nagy mozgásteret élveznek. Ebben a kategóriában az IRS szabályzata előírja, hogy az adómentességet kérő szervezet “nem szerveződhet profitszerzés céljából, és kizárólag a társadalmi jólét előmozdítása érdekében kell működnie”. A rendeletek kimondják, hogy egy ilyen szervezet “folytathat bizonyos politikai tevékenységeket, amennyiben nem ez az elsődleges tevékenysége.”
De hogyan definiáljuk egy szervezet “elsődleges tevékenységét”? Évtizedekig ez a kérdés nagyrészt vitatott volt. A nagy támogatók más eszközökkel juttattak pénzt a kampányokhoz. Aztán jött egy sor legfelsőbb bírósági döntés, amelyek közül a legismertebb a Citizens United 2010-es döntése volt, amely lazította a politikai hozzájárulásokra vonatkozó korlátozásokat. Ebben az ügyben a bíróság arra a következtetésre jutott, hogy az emberekhez hasonlóan a vállalatok és a szakszervezetek is költhetnek korlátlan mennyiségű pénzt a választásokra.
A Citizens United-döntést a politikai célú szervezetek megalakulásának hulláma követte, amelyek C4-ként kérték az IRS jóváhagyását. 2012-ben legalább 250 millió dollár folyt át az ilyen csoportokon keresztül a jelöltek megválasztására irányuló erőfeszítésekbe, ami 80-szoros növekedés a nyolc évvel korábbihoz képest.
Ez a fellendülés akkor következett be, amikor a Kongresszus elkezdte csökkenteni az IRS költségvetését. Ez a kombináció túlterhelte Lerner mentességet élvező szervezeti egységét. “Továbbra is megrendült a bizalmam abban, hogy fel vagyunk szerelve erre a munkára” – írta 2013 elején egy e-mailben. “Azt sem tudom, mit javasoljak, hogy ezt jobbá tegyem.”
A Lerner osztályán dolgozó maroknyi IRS-alkalmazott úgy döntött, hogy saját rövidítést rögtönöz. Ha egy csoport neve politikai hangzású volt – például a “Tea Party” szavak szerepeltek a nevében -, akkor kiemelték, hogy külön figyelmet kapjon.
A riporterek végül megneszelték a taktikát. Ezt követte a kongresszusi érdeklődés, majd 2013 májusában teljes körű felháborodás tört ki, amikor az IRS főfelügyelője megerősítette, hogy az IRS ügynökei fokozott ellenőrzést irányítottak azokra a csoportokra, amelyek nevében konzervatív hangzású szavak szerepeltek.
A képviselőház meghallgatásokat hívott össze. Néhány republikánus képviselő azt állította, hogy Lerner állt a konzervatív csoportok elleni pártos támadás élére. “Ez a történelem legkorruptabb és leghazugabb IRS-e” – mondta az egyik meghallgatáson a texasi Kevin Brady képviselő. Lerner megtagadta a tanúvallomást, az Ötödik Kiegészítésre hivatkozva, és lemondott.
A meghallgatások a témában négy éven keresztül megszakításokkal folytatódtak. Az IRS végül 98 000 munkaórát fordított a kongresszusi vizsgálatokra, az ügynökség korábbi megbízottja, John Koskinen tanúvallomása szerint.
Mire a tumultus alábbhagyott, kevesen vették észre, hogy a főfelügyelő újabb jelentést nyújtott be. Ez azt állapította meg, hogy az IRS munkatársai olyan kulcsszavakat is használtak, mint a “progresszív”, hogy liberális szervezeteket célozzanak meg további vizsgálatra.
Mielőtt megállapította volna, hogy az IRS mentességet élvező szervezetek osztálya nem mutatott konzervatívellenes elfogultságot, a főfelügyelő javasolta a nonprofit szervezetek ellenőrzésének javítását. “Úgy véljük, ez annak tudható be, hogy nincs konkrét útmutatás arra vonatkozóan, hogyan kell meghatározni egy szociális jóléti nonprofit szervezet ‘elsődleges tevékenységét'” – állt a jelentésben.
Az IRS válaszul korlátozó megközelítést szorgalmazott: A C4-eseket el kell tiltani minden kampányhoz kapcsolódó tevékenységtől. Ezek a 2013 végén közzétett iránymutatások 150 000 észrevételt váltottak ki, ami a legtöbb nyilvános visszajelzés az IRS történetében. A kongresszus több republikánus tagja törvényjavaslatot terjesztett elő az ilyen változtatás megakadályozására.
Az ellenállás nyomán az IRS visszalépett a kategorikus megközelítéstől, és helyette az “elsődleges tevékenység” százalékos alapú meghatározását javasolta. Koskinen akkori biztos és csapata egy sor megbeszélést tartott, és kidolgozott egy munkatervezetet. “Sok vita és felülvizsgálat után konszenzus alakult ki abban, hogy a szociális jóléti nonprofit szervezetek politikai tevékenységének 50 százaléknál kisebbnek kell lennie ahhoz, hogy megfeleljenek a követelményeknek” – mondta Koskinen a ProPublicának adott interjújában.
Koskinen a demokrata és republikánus vezetőkkel folytatott négyszemközti megbeszéléseken érvelt e megközelítés mellett. “Fontosnak tartottam, hogy az emberek a Hillen felismerjék, hogy ez nem politikai kérdés” – mondta – “hanem az, hogy az IRS szempontjából jobban végrehajthatóvá tegyük a szabályozást.”
A Kongresszus végül nem értett egyet. 2015 decemberében 17 sort illesztettek be egy 888 oldalas előirányzati törvényjavaslatba: “Az ebben vagy bármely más törvényben rendelkezésre bocsátott pénzeszközök egyike sem használható fel … olyan rendelet, bevételi határozat vagy egyéb útmutatás kiadására, felülvizsgálatára vagy véglegesítésére …, amely annak meghatározására szolgál, hogy egy szervezetet kizárólag a szociális jólét előmozdítására működtetnek-e.”
A képviselőház vezetése, Paul Ryan akkori házelnök vezetésével, a törvényjavaslat tárgyalásának utolsó fordulóiban illesztette be a tilalmat, hat, a kiegészítést ismerő személy szerint. (Ryan nem válaszolt a kommentárra vonatkozó megkeresésre.) A nyelvezet egy részét az IRS visszaszorítását célzó korábbi republikánus törvényjavaslatokból kölcsönözték. Korábban 2015-ben pedig Ryan és az akkori képviselő, Peter Roskam terjesztette be a “Stop Targeting of Political Beliefs by the IRS Act of 2015.”
Koskinen a ProPublicának elmondta, hogy meglepődött és csalódott. “A cél nem az volt, hogy bárkit is akadályozzunk, hanem az, hogy segítsünk” – mondta. “A helyzet homályban hagyása nem tesz jót egyetlen nonprofit szervezetnek sem, és valójában nagyobb teret enged az IRS alkalmazottainak, hogy mérlegeljenek és ítélkezzenek.”
2015 óta a sorokat minden egyes új előirányzat-tervezetben átvitték. Ezek ma is érvényben vannak.
Roger Vera volt az a pont, ahol a kongresszusi obstrukció, a C4-ek megugrása és az IRS Rube Goldberg-féle felügyeleti rendszere összeütközött. Vera 2013 és 2017 között a mentességet élvező szervezetek osztályának referálási menedzsereként irányította azt a folyamatot, amelyen keresztül állampolgárok, IRS-ügynökök és mások panaszt tettek olyan csoportok ellen, amelyek szerintük megsértették az adótörvénykönyvet. (Az IRS zsargonjában a panaszokat “referálásnak” nevezik.)
Az IRS nem könnyítette meg a dolgát. A Citizens United döntést követő új kérelmek számának növekedése után bonyolult rendszert fogadott el e panaszok kezelésére. Hat lépéssel indult: A panaszok egy osztályozó ügynöktől, majd Verához, aztán egy kutatási bizottsághoz, majd a három felügyeleti bizottság egyikéhez, aztán vissza Verához, majd egy helyszíni ügynökhöz kerültek. Ez volt a vizsgálat megindításához szükséges folyamat.
Minden lépést részletesen dokumentálni kellett annak bizonyítására, hogy a döntéshozatalt nem befolyásolta a politika. Ezután természetesen további lépések következtek, ha a vizsgálat jogsértésre utaló jeleket tárt fel.
A panaszok nagy száma és a nehézkes folyamat között Vera túlterhelt volt. Olyan volt, mintha “egy hurrikán közepén lettem volna” – mondta. “Az esetek 100%-át megnézte és 100%-át kutatta, de aztán nem volt ideje semmit sem csinálni”. (Vera elmondta, hogy az átláthatóság fontossága miatt az IRS jóváhagyása nélkül beszélt a ProPublicával.)
A felülvizsgálati folyamat olyan nehézkes volt, mondta Vera, hogy az egyes C4-es panaszok elbírálásának hároméves határideje gyakran lejárt, mielőtt az IRS bármit is tehetett volna. “Azért tették ilyen bonyolulttá a rendszert, mert nem akarták, hogy a főfelügyelő bejöjjön, és azt mondja: “Hé, csak két-három ügyet néztél meg, és mind egy bizonyos politikai csoportról van szó” – mondta Vera. A szenátus pénzügyi bizottságának 2015-ös vizsgálata szerint minden 2010 és 2014 között benyújtott panasz elakadt, mielőtt a helyszíni ügynökök megkezdhették volna egy C4-es csoport vizsgálatát.
A Vera osztályáról szóló jelentések és felülvizsgálatok – a főfelügyelő, a szenátus, a kormányzati elszámoltatási hivatal által – egyre csak gyűltek. Úgy tűnt, hogy a vizsgálatok csak rontottak a helyzeten. A részleg időszakos átszervezésekkel reagált, ami a személyzetet egyensúlyban tartotta. Az osztály egy sor változtatást hajtott végre a felülvizsgálati eljárásban is, például a felülvizsgálati bizottság tagjainak 12 hónapos gördülő megbízatásáról 24 hónapos fix megbízatásra tért át. A vizsgálatot megelőző folyamatot hat lépésről ötre csökkentette. Az osztály megszüntette az önkéntesek felvételét a felülvizsgálati bizottságba, és ehelyett véletlenszerűen olyan alkalmazottakat jelölt ki, akik már teljes munkaidős IRS-állást töltöttek be, és nem kaptak külön díjazást a bizottságban való szolgálatért. Az önkéntesektől való eltávolodás elméletileg csökkentené annak valószínűségét, hogy politikai indíttatású alkalmazottak kerüljenek a testületbe. De a munkatársakat arra kényszeríteni, hogy plusz órákat töltsenek olyan bonyolult ügyekkel, amelyekben az adótörvénykönyv jelentős mozgásteret hagyott, nem volt a maximális hatékonyság receptje.
Az eredmény az volt, hogy a C4-ek adómentes státuszának visszavonása továbbra is üres maradt. Egy főfelügyelői jelentés szerint 2015 júliusa és 2016 augusztusa között 6539 panasz érkezett az osztályhoz. A jelentés arra a következtetésre jutott, hogy ezek közül mintegy 1000 a politikával kapcsolatos szabályszegésekkel kapcsolatos kérdéseket vetett fel, amelyekkel a különleges felülvizsgálati bizottságnak kellett volna foglalkoznia. Vera azonban elmondta, hogy csak 19 ügyet küldött a bizottságnak – köztük C4-es és C3-as eseteket is, amelyek mindegyike olyan szervezetet érintett, amely eléggé kiemelkedő ahhoz, hogy jelentős médiafigyelmet vonjon magára. A felülvizsgálati bizottság ezek közül 10-et továbbított vizsgálatra; tavaly év elejéig ezek felét vizsgálták, a másik fele pedig intézkedésre várt. (Az IRS közleménye megjegyezte, hogy az ügynökség “nem értett egyet” a főfelügyelő “következtetésével, miszerint a politikai kampányokba való beavatkozásra vagy túlzott lobbizásra vonatkozó állításokat nem a kért módon továbbították felülvizsgálatra”, és azt állította, hogy “egyes beadványok nem tartalmazzák az IRS-nek az eljáráshoz szükséges összes elemet.”)
Vera egyetértett a főfelügyelő véleményével, miszerint ebben az időszakban több mint 10 potenciális jogsértő volt. De az adótörvénykönyv homályos megfogalmazása és a gyötrelmes felülvizsgálati folyamat között egyre fatalistábbá vált. Vera elmondása szerint még azokban a ritka esetekben is, amikor egy C4 felülvizsgálata átjutott a csővezetéken, és egy helyszíni ügynök javasolta a szervezet adómentes státuszának visszavonását, az IRS vezető jogtanácsosa ellenezte a lépést azzal az indokkal, hogy a döntést valószínűleg bíróságon felülbírálnák.
A helyzet azóta sem javult, hogy Vera 2017-ben egy másik egységhez került. A jelenlegi felülvizsgálati bizottság, amely 2017 szeptemberében kezdte meg kétéves megbízatását, márciusig még egyetlen beadványt sem kapott – annak ellenére, hogy ez idő alatt legalább kétezren indokolták a bizottság szakértelmét – egy volt és egy jelenlegi IRS-alkalmazott szerint, akik szorosan együttműködtek a felülvizsgálati bizottsággal. (Az IRS közleménye azt állította, hogy a bizottság valóban kapott beadványokat, de “az adatok nem nyilvánosak”, és hogy a felülvizsgálatok “a bizottságban történt nyugdíjazások miatt folyamatban vannak.”)
A hivatalnokok azt mondják, hogy látnak okot néhány szikrányi optimizmusra: A mentességet élvező szervezetekkel foglalkozó egység új munkatársakat vesz fel. Margaret Von Lienen, aki Lois Lerner posztját vette át, 2018 őszén bejelentette, hogy az osztály 70 adóügynököt és megfelelési tisztviselőt vett fel, és ezzel a botrány utáni 585 fős mélypontról 655 főre állította vissza az állományt, és 2019-ben további 70 főt terveznek felvenni. De még ha az osztály fel is veszi ezeket az új alkalmazottakat, akkor is 200 fővel marad az évtized eleji létszám alatt.
“Az elmúlt néhány évben olyan nagy volt a lemorzsolódás, hogy az a kérdés, hogy van-e elég emberünk a munkához” – mondta Von Lienen egy panelbeszélgetésen 2018 utolsó heteiben. Rövid távon – mondta – az új munkatársak képzéséhez szükséges idő lelassítja a C4-es panaszok felülvizsgálatának ütemét. “Valószínűleg arra számíthatunk, hogy 2019-ben kevesebb vizsgálatot fogunk végezni” – mondta. Az osztály prioritása az, hogy “a kérelemállományon felül maradjunk, és valószínűleg a ház vizsgáztatási oldala fog szenvedni emiatt.”
Míg az IRS továbbra is próbál kiásni magát a gödörből, amelyet a kormány idei leállása még mélyebbé tett, a szakértők szerint a sötét pénz új permutációi jelennek meg. Ahogy Anna Massoglia, a Center for Responsive Politics kutatója fogalmazott: “Minden nap új kiskapukat használnak ki.”