Negli ultimi dieci anni, persone, aziende e sindacati hanno distribuito più di 1 miliardo di dollari in denaro scuro, secondo il Center for Responsive Politics. La definizione stessa di questa frase, per molti critici, incarna il problema dell’influenza politica oscura: Protetti dal mantello dell’anonimato, gli interessi tipicamente ricchi sono autorizzati a passare illimitati gruppi di denaro attraverso le organizzazioni non profit per beneficiare i candidati o le iniziative politiche senza contribuire direttamente alle campagne.
Tale spesa è legale a causa di una scappatoia enorme. La sezione 501(c)(4) del codice fiscale americano permette alle organizzazioni di fare spese indipendenti per la politica, nascondendo i nomi dei loro donatori – fino a quando la politica non è l'”attività primaria” dell’organizzazione. L’Internal Revenue Service ha l’arduo compito di cercare di determinare quando le organizzazioni non profit in quella categoria, conosciute colloquialmente come C4s, violano quel vago standard.
Ma i tentativi dell’IRS di sorvegliare questa classe di organizzazioni non profit sono quasi completamente falliti, rivela un’indagine di ProPublica. Dal 2015, migliaia di denunce sono affluite – da cittadini, gruppi di interesse pubblico, agenti IRS, funzionari governativi e altro ancora – che i C4 stanno abusando delle regole. Ma l’agenzia non ha spogliato una singola organizzazione del suo status di esenzione fiscale per aver infranto le regole di spesa durante quel periodo. (Una manciata di gruppi ha avuto il loro status revocato per non aver presentato rendiconti finanziari per tre anni consecutivi.)
La maggior parte dei casi non raggiunge nemmeno il comitato IRS creato per esaminarli. Tra settembre 2017 e marzo 2019, il comitato non ha ricevuto un solo reclamo da esaminare, secondo un ex e un attuale dipendente dell’IRS che hanno lavorato a stretto contatto con il comitato, anche se almeno 2.000 giustificano la sua considerazione. (Gli standard sono quasi altrettanto permissivi quando le organizzazioni richiedono lo status C4. Nel 2017, per esempio, l’IRS ha respinto solo tre delle 1.487 domande.
L’abdicazione dell’IRS alla supervisione deriva da un trio di cause. È iniziata con un’impennata nel numero di C4 orientati politicamente. Questo è stato esacerbato dal processo quasi comicamente macchinoso dell’IRS per esaminare i C4 accusati di violare i limiti politici; il processo richiede una mezza dozzina di strati di approvazioni e rinvii solo per iniziare un’indagine. Ciò è favorito da anni di logoramento del personale dell’IRS e dalla perdita di competenze che è stata poi aggravata da costanti riduzioni di bilancio da parte del Congresso a partire dal 2010. La divisione che supervisiona le organizzazioni non profit, conosciuta come la sezione “organizzazione esente”, si è ridotta da 942 persone nel 2010 a 585 nel 2018, secondo l’IRS.
In cima a questo, lo scandalo del 2013 in cui l’IRS è stato accusato di prendere di mira le organizzazioni non profit conservatrici ha lasciato la divisione scottata dal vilipendio dei politici conservatori, dei media e del pubblico, e dalle dimissioni di Lois Lerner, che guidava la divisione. Alcuni revisori IRS dicono di essere rimasti paralizzati. “Avevo paura di essere messo alla gogna, di essere trascinato al Campidoglio per testimoniare, di essere coinvolto in cause legali, di dover affondare migliaia di dollari in parcelle di avvocati che non potevo permettermi, e di avere minacce fatte contro di me o la mia famiglia”, ha detto un impiegato che lavorava nella divisione di Lerner all’epoca. “Ho chiuso la mia pagina Facebook. Ho cancellato tutti i post personali su Twitter. Ho smesso di dire alla gente dove lavoravo. Ho cercato di diventare invisibile.”
L’ufficio stampa dell’IRS ha offerto risposte scritte ad alcune delle domande presentate per iscritto da ProPublica. “L’IRS amministra le leggi fiscali come promulgato dal Congresso e mantiene una presenza attiva di applicazione per promuovere l’applicazione uguale della legge a tutti i contribuenti”, la dichiarazione ha osservato quattro volte, in risposta alle domande sull’adeguatezza dell’applicazione dell’agenzia e le sue risorse.
L’IRS è consapevole dei problemi, ma i suoi tentativi di affrontarli non sono andati da nessuna parte. Un rapporto del 2013 dell’ispettore generale dell’IRS ha raccomandato cambiamenti per l’agenzia. Questo includeva l’adozione di una nuova e chiara definizione di ciò che costituisce “l’attività primaria” di un’organizzazione. L’IRS l’ha fatto – solo per avere il Congresso che l’ha abbattuto.
Con l’IRS che cede il suo ruolo di supervisione, le autorità statali devono intervenire, ha detto Jim Sheehan, capo dell’ufficio di beneficenza presso l’ufficio del procuratore generale di New York, in un evento sulle organizzazioni esenti in febbraio. Parlando in generale di ciò che ha descritto come il fallimento dell’IRS di supervisionare le organizzazioni non profit politiche, Sheehan ha detto, “È il selvaggio West là fuori.”
Il codice fiscale degli Stati Uniti ha a lungo offerto alle organizzazioni non profit opzioni per impegnarsi in politica, ciascuna identificata dalla disposizione che la regola nel codice. Ognuno ha dei compromessi. Per esempio, le entità 501(c)(3) sono esenti da tasse e possono fare lobby su una base limitata – ma non possono spendere soldi per i candidati politici. I cosiddetti 527 possono spendere tutto quello che vogliono per le elezioni – ma devono rivelare i loro donatori.
I C4 godono di un sacco di spazio di manovra. In quella categoria, i regolamenti dell’IRS dettano che un’organizzazione che cerca lo status di esenzione fiscale “non deve essere organizzata per il profitto e deve essere gestita esclusivamente per promuovere il benessere sociale. I regolamenti affermano che una tale organizzazione “può impegnarsi in alcune attività politiche, a condizione che non sia la sua attività primaria.”
Ma come si definisce l'”attività primaria” di un’organizzazione? Per decenni, il punto è stato in gran parte irrilevante. I grandi finanziatori usavano altri mezzi per incanalare denaro nelle campagne. Poi è arrivata una serie di sentenze della Corte Suprema, la più nota delle quali è stata la decisione Citizens United nel 2010, che ha allentato le restrizioni sui contributi politici. In quel caso, la corte ha concluso che, come le persone, le società e i sindacati possono spendere fondi illimitati per le elezioni.
La decisione Citizens United è stata seguita da un’impennata nella formazione di organizzazioni politicamente focalizzate che cercano l’approvazione dell’IRS come C4s. Nel 2012, almeno 250 milioni di dollari sono passati attraverso tali gruppi e negli sforzi per eleggere i candidati, un aumento di 80 volte rispetto a otto anni prima.
Questo boom si è verificato nello stesso momento in cui il Congresso ha iniziato a tagliare il budget dell’IRS. La combinazione ha lasciato l’unità delle organizzazioni esenti di Lerner sopraffatta. “Il mio livello di fiducia che siamo attrezzati per fare questo lavoro continua ad essere scosso”, ha scritto in una e-mail all’inizio del 2013. “Non so nemmeno cosa consigliare per migliorare la situazione”.
Una manciata di impiegati dell’IRS nella divisione di Lerner aveva deciso di improvvisare la propria scorciatoia. Se un gruppo aveva un nome che suonava politico – per esempio, aveva le parole “Tea Party” nel suo nome – lo segnalavano per un’attenzione extra.
I giornalisti alla fine hanno avuto il vento della tattica. L’interesse del Congresso è seguito e poi un vero e proprio furore è scoppiato nel maggio 2013, quando l’ispettore generale dell’IRS ha confermato che gli agenti dell’IRS hanno diretto un ulteriore controllo sui gruppi con parole dal suono conservatore nel nome.
La Camera ha convocato delle audizioni. Alcuni rappresentanti repubblicani hanno sostenuto che Lerner stava guidando un assalto partigiano contro i gruppi conservatori. “Questo è l’IRS più corrotto e ingannevole della storia”, ha detto il rappresentante Kevin Brady, R-Texas, in un’udienza. Lerner rifiutò di testimoniare, citando le sue protezioni del Quinto Emendamento, e si dimise.
Le audizioni sull’argomento continuarono a intermittenza per quattro anni. L’IRS alla fine ha speso 98.000 ore di tempo del personale per rispondere alle indagini del Congresso, secondo la testimonianza dell’ex commissario dell’agenzia, John Koskinen.
Quando il tumulto si placò, poche persone notarono che l’ispettore generale aveva presentato un altro rapporto. Questo concludeva che il personale dell’IRS aveva anche usato parole chiave come “progressista” per indirizzare le organizzazioni liberali per ulteriori controlli.
Prima di determinare che la divisione delle organizzazioni esenti dell’IRS non aveva mostrato alcun pregiudizio anti-conservatore, l’ispettore generale aveva proposto di fissare il modo in cui esamina le organizzazioni non profit. “Crediamo che potrebbe essere dovuto alla mancanza di una guida specifica su come determinare l'”attività primaria” di un’organizzazione non profit del benessere sociale, affermava il rapporto.
L’IRS ha risposto sostenendo un approccio restrittivo: Le C4 dovrebbero essere bandite da qualsiasi attività legata alla campagna. Queste linee guida, rilasciate alla fine del 2013, hanno suscitato 150.000 commenti, il maggior numero di feedback pubblici nella storia dell’IRS. Diversi membri repubblicani del Congresso hanno fatto circolare bollette per bloccare un tale cambiamento.
Sulla scia di quell’opposizione, l’IRS ha fatto marcia indietro dal suo approccio categorico e ha invece proposto una definizione basata sulla percentuale di “attività primaria”. L’allora commissario Koskinen e il suo team hanno tenuto una serie di riunioni e sono arrivati a una bozza di lavoro. “Dopo molte discussioni e revisioni, il consenso era che l’attività politica delle organizzazioni non profit dell’assistenza sociale doveva essere inferiore al 50% per qualificarsi”, ha detto Koskinen in un’intervista con ProPublica.
Koskinen ha sostenuto questo approccio in incontri individuali con leader democratici e repubblicani. “Ho pensato che fosse importante che la gente del Colle si rendesse conto che non si trattava di politica”, ha detto, “ma di rendere i regolamenti più applicabili dal punto di vista dell’IRS.”
In definitiva, il Congresso non era d’accordo. Nel dicembre 2015, 17 righe sono state inserite in una legge di stanziamenti di 888 pagine: “Nessuno dei fondi messi a disposizione in questa o in qualsiasi altra legge può essere utilizzato … per emettere, rivedere o finalizzare qualsiasi regolamento, sentenza sulle entrate o altra guida … per determinare se un’organizzazione è gestita esclusivamente per la promozione del benessere sociale.”
La leadership della Camera, sotto l’allora presidente Paul Ryan, ha inserito il divieto nei giri finali dei negoziati della legge, secondo sei persone che hanno familiarità con la clausola. (Ryan non ha risposto a una richiesta di commento.) Parte della lingua è stata presa in prestito dalle precedenti fatture repubblicane per frenare l’IRS. E all’inizio del 2015, Ryan e l’allora Rep. Peter Roskam hanno introdotto lo “Stop Targeting of Political Beliefs by the IRS Act of 2015.”
Koskinen ha detto a ProPublica di essere sorpreso e deluso. “L’obiettivo non era quello di ostacolare nessuno, ma di aiutare”, ha detto. “Lasciare la situazione oscura non sta facendo alcun favore alle organizzazioni non profit, e in effetti sta lasciando più spazio agli impiegati dell’IRS per usare la loro discrezione e giudizio.”
Dal 2015, le linee sono state riportate in ogni nuova legge sugli stanziamenti. Rimangono in vigore oggi.
Roger Vera era il punto in cui l’ostruzione del Congresso, l’aumento dei C4 e il sistema di supervisione Rube Goldberg dell’IRS si sono scontrati. Come manager di riferimento per la divisione delle organizzazioni esenti tra il 2013 e il 2017, Vera ha gestito il processo attraverso il quale cittadini, agenti dell’IRS e altri si lamentavano di gruppi che sostenevano avessero violato il codice fiscale. (Nel gergo dell’IRS, i reclami sono chiamati “referral”.)
L’IRS non gli ha reso le cose facili. Aveva adottato un sistema contorto per gestire quei reclami dopo l’aumento di nuove domande che ha seguito la decisione Citizens United. Cominciava con sei passi: I reclami procedevano da un agente classificatore, poi a Vera, poi a un comitato di ricerca, poi a uno dei tre comitati di supervisione, poi di nuovo a Vera e poi a un agente sul campo. Questo era il processo per avviare un’indagine.
Ogni passo doveva essere documentato in dettaglio per dimostrare che la politica non aveva infettato il processo decisionale. C’erano altre fasi dopo, naturalmente, se l’indagine rivelava segni di una violazione.
Tra l’alto volume di reclami e il processo ingombrante, Vera era sopraffatta. Era come “essere nel mezzo di un uragano”, ha detto. “Guardavi il 100% dei casi e facevi ricerche sul 100% di essi, ma poi non avevi tempo per fare nulla”. (Vera ha detto che ha parlato con ProPublica senza l’approvazione dell’IRS a causa dell’importanza della trasparenza.)
Il processo di revisione era così ingombrante, ha detto Vera, che il limite di tempo di tre anni per agire su ogni reclamo C4 spesso è scaduto prima che l’IRS potesse prendere qualsiasi azione. “Hanno reso il sistema così complicato perché non volevano che l’ispettore generale arrivasse e dicesse: ‘Ehi, avete esaminato solo due o tre casi e sono tutti di un certo gruppo politico’”, ha detto Vera. Ogni denuncia presentata tra il 2010 e il 2014 si è impantanata prima che gli agenti sul campo potessero iniziare a indagare su un gruppo C4, secondo un’indagine della Commissione Finanze del Senato nel 2015.
I rapporti e le revisioni della divisione di Vera – dall’ispettore generale, dal Senato, dal Government Accountability Office – hanno continuato a montare. Lo scrutinio sembrava solo peggiorare le cose. La divisione rispose con periodiche riorganizzazioni, che tenevano il personale fuori equilibrio. La divisione ha anche implementato una serie di cambiamenti al processo di revisione, come il passaggio da termini di 12 mesi per i membri della commissione di revisione a termini fissi di 24 mesi. Ha ridotto il suo processo di pre-inchiesta da sei fasi a cinque. La divisione ha anche smesso di accettare volontari per il ruolo di comitato di revisione e ha invece assegnato a caso gli impiegati, che già tenevano un lavoro a tempo pieno all’IRS e non ricevevano alcuna compensazione extra per servire nel comitato. In teoria, l’abbandono dei volontari ridurrebbe la probabilità che dipendenti motivati politicamente guadagnino posti. Ma costringere gli impiegati a passare ore extra per affrontare casi complessi in cui il codice fiscale lasciava una latitudine significativa non era una formula per la massima efficienza.
Il risultato è stato un continuo vuoto nella revoca dello status di esenzione fiscale dei C4. Tra luglio 2015 e agosto 2016, la divisione ha ricevuto 6.539 reclami, secondo un rapporto dell’ispettore generale. Il rapporto ha concluso che circa 1.000 di loro hanno sollevato questioni di violazioni delle regole relative alla politica che avrebbero dovuto essere affrontate dal comitato di revisione speciale. Ma Vera ha detto di aver inviato al comitato solo 19 casi – tra cui sia C4 che C3, ognuno dei quali coinvolgeva un’organizzazione abbastanza importante da attirare una significativa attenzione dei media. Il comitato di revisione ne ha inoltrati 10 per l’indagine; all’inizio dell’anno scorso, la metà di quelli erano in fase di indagine e l’altra metà era in attesa di azione. (La dichiarazione dell’IRS ha notato che l’agenzia “non era d’accordo” con la conclusione dell’ispettore generale “che le accuse di intervento di campagna politica o lobbismo eccessivo non sono state inoltrate al per la revisione come richiesto” e ha affermato che “alcuni rinvii possono non contenere tutti gli elementi richiesti per l’IRS di procedere.”)
Vera concordato con il punto di vista dell’ispettore generale che ci fossero più di 10 potenziali violatori durante quel periodo. Ma tra il linguaggio vago del codice fiscale e l’agonizzante processo di revisione, era diventato sempre più fatalista. Anche nelle rare occasioni in cui la revisione di un C4 l’ha fatta attraverso la pipeline e un agente sul campo ha raccomandato di revocare lo status di esenzione fiscale dell’organizzazione, Vera ha detto, l’avvocato capo dell’IRS si opporrebbe al passo sulla base del fatto che la decisione sarebbe probabilmente rovesciata in un tribunale.
La situazione non è migliorata da quando Vera si è spostata in un’altra unità nel 2017. L’attuale comitato di revisione, che ha iniziato il suo mandato biennale nel settembre 2017, non aveva ancora ricevuto alcun rinvio a marzo – nonostante almeno 2.000 che garantissero la competenza del comitato durante quel periodo – secondo un ex dipendente IRS e uno attuale che hanno lavorato a stretto contatto con il comitato di revisione. (La dichiarazione dell’IRS ha affermato che il comitato ha ricevuto rinvii, ma “i dati non sono disponibili pubblicamente” e che le revisioni “sono in sospeso a causa di pensionamenti sul comitato”): L’unità di organizzazione esente sta aggiungendo nuovo personale. Margaret Von Lienen, che ha assunto il posto di Lois Lerner, ha annunciato nell’autunno del 2018 che la divisione ha assunto 70 agenti delle entrate e funzionari di conformità, ripristinando le sue forze da un minimo post-scandalo di 585 a 655, con piani per portare altri 70 nel 2019. Ma anche se la divisione assume quei nuovi dipendenti, rimarrà 200 dipendenti al di sotto del conteggio all’inizio del decennio.
“Abbiamo sperimentato così tanto logoramento negli ultimi anni che è una questione di avere abbastanza persone per fare il lavoro”, ha detto Von Lienen in una tavola rotonda nelle ultime settimane del 2018. A breve termine, ha detto, il tempo necessario per formare il nuovo personale rallenterà il tasso di revisione per i reclami C4. “Possiamo probabilmente aspettarci che nel 2019 faremo meno esami”, ha detto. La priorità della divisione è quella di “rimanere in cima al nostro inventario di applicazioni, e probabilmente il lato dell’esame della casa sta andando a soffrire per questo.”
Mentre l’IRS continua a cercare di scavare fuori dal suo buco, reso ancora più profondo dalla chiusura del governo quest’anno, gli esperti dicono che stanno emergendo nuove permutazioni di denaro scuro. Come ha detto Anna Massoglia, una ricercatrice del Center for Responsive Politics, “Ci sono nuove scappatoie che vengono sfruttate ogni giorno.”
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