4 Governing, or at Least Steering, the E-conomy
Alle markteconomieën berusten op regels (Polanyi 1944). Net zoals er nooit afzonderlijke regels waren voor een fax- of een telefooneconomie, zullen er ook geen afzonderlijke regels zijn voor een Interneteconomie – integendeel, de beslissingen die wij nemen over de E-economie, regels zowel voor de netwerken van informatietechnologieën die de nieuwe marktverhoudingen bepalen als voor het nieuwe bedrijfssysteem dat deze heeft helpen genereren, zullen van cruciaal belang zijn voor de ’traditionele’ economie. Wij zijn het punt voorbij waarop eenvoudig sleutelen voldoende zal zijn. We zijn ook verder dan het punt waarop we de illusie kunnen volhouden dat het internet los en onafhankelijk van de rest van de economie en de maatschappij kan bestaan. De cyberwereld is verweven met, niet onafhankelijk van, de ’traditionele’ wereld. Libertarische fantasieën over de interneteconomie zijn achterhaald. Regulering in dit nieuwe tijdperk is uiteindelijk een verhaal over hoe politieke beslissingen samenvallen met technische mogelijkheden. Lawrence Lessig maakt in zijn recente werk onderscheid tussen de ‘West Coast Code’, de code die bepaalt hoe de netwerken en de programma’s in technische zin werken, en de ‘East Coast Code’, de wetten en voorschriften die door beleidsmakers worden opgesteld (Lessig 1999, Rheingold 1993, Reid 1995). De belangrijkste debatten zullen uiteindelijk gaan over wat regelgeving kan en moet doen om de technische mogelijkheden te wijzigen die bepalen wat voor soort netwerkwereld we hebben, wat voor soort door code geconstrueerde realiteiten en bedrijven we ontwikkelen, en dus wat voor soort economie we opbouwen.
Het proces van het vertalen van waarden voor een nieuw tijdperk, of het creëren van nieuwe regels die nieuwe waarden omvatten, is verweven met kwalitatieve veranderingen in het zakelijke en sociale leven die gevestigde beleidsovereenkomsten heropenen. De keuze van regels zal vaak grote gevolgen hebben in termen van privéwinst. Er is nauwelijks een hogere inzet denkbaar wanneer tegelijkertijd een nieuw bestuurssysteem wordt gecreëerd in eigen land en als een onderhandeling tussen verschillende nationale systemen. Het is al moeilijk genoeg om de eerste beleidsdiscussies te structureren. Misschien omdat het debat zich voornamelijk onder technologen afspeelde, werd het gekenmerkt door libertaire opvattingen dat de overheid en misschien zelfs traditionele vormen van politieke strijd op de een of andere manier konden worden uitgesloten van iets dat losjes cyberspace werd genoemd (Barlow 1996). Nu wordt algemeen erkend dat technische keuzes over de marktplaats het karakter van onze gemeenschappen en ons beleid op fundamentele manieren raken (Lessig 1999). En dat, omgekeerd, de keuzes die we proberen te maken over gemeenschap in een tijdperk van datanetwerken op hun beurt de marktplaatsen vormgeven (Post 1995). Het politieke debat dat daaruit voortvloeit is er niet alleen een van voordelen en belangen, maar gaat veeleer over fundamentele waarden en fundamentele keuzes over markten, gemeenschap en democratie. Dergelijke debatten herschikken politieke allianties en geven het karakter van de politiek een nieuwe vorm naarmate actoren hun belangen in de nieuwe economie herdefiniëren (Litan en Swire 1998).
Er is een reeks diepgaande kwesties die nu al op de agenda staan: concurrentiebeleid, belastingheffing, intellectuele eigendomsrechten en privacy. Zij openen debatten over wat voor soort e-economie, over welke regels voor door Internet gefaciliteerde bedrijfsreorganisatie, over welke soorten virtuele gemeenschappen met welke rechten op meningsuiting en anonimiteit, over welke soorten netwerkarrangementen, over welke architecturen van code nodig zijn. Zo worden fundamentele kwesties van het mededingingsbeleid nu bijvoorbeeld uitgevochten over het lot van Microsoft (US vs Microsoft Corporation: Conclusions of Law and Final Order 2000, Bork 2000). Meer in het algemeen zal de wijze waarop het netwerk en andere sleutelelementen van de infrastructuur (zoals besturingssystemen, zoals in het geval van Microsoft) worden gereguleerd, bepalen wie, en op welke voorwaarden, aan de nieuwe e-economie kan deelnemen. Daarom zijn beslissingen over Microsoft uiteindelijk veel belangrijker dan alleen maar een beslissing over de toekomst van dat ene bedrijf.
Een tweede reeks onderwerpen gaat over meer traditionele kwesties van bestuur en de staat, zoals belastingen. Hoewel de aantallen nog klein zijn, lijdt het weinig twijfel dat over enkele jaren een aanzienlijk deel van de handel zal plaatsvinden via elektronische netwerken (Shop.org/Boston Consulting Group 1999). De vraag of en hoe Internet moet worden belast, zal steeds meer een debat worden over hoe en waar belastingen in het algemeen moeten worden geheven, in plaats van een bijzaak. De intensiteit en de urgentie van het nieuwe debat zullen rechtstreeks afhangen van de invloed die de verschuivende plaats van transactie heeft op de inkomstenstromen van de overheid en hun vermogen om diensten te verlenen aan hun gemeenschap.
Maar de meest fundamentele kwesties gaan over informatie – van wie is die, en wat moet ermee gebeuren. Dit zijn op zijn minst vragen over intellectuele eigendom, privacy en meningsuiting. Hier zullen nieuwe technologieën bekende debatten uitrekken naar nieuwe gebieden van politieke waarden en de politieke theorieën die achter deze waarden liggen. Privacy is een dramatisch voorbeeld. Er kan buitengewoon veel over ons bekend worden door onze activiteiten in een computergestuurde economie in de gaten te houden. De bank of de kredietkaartmaatschappij weet wat we kopen en kan uitgavenpatronen controleren op risico’s van wanbetaling, zoals een mogelijke echtscheiding die wordt gesuggereerd door onverwachte patronen bij de aankoop van bloemen of juwelen. De kruidenier weet wat u eet. Een intelligent vervoerssysteem dat de verkeersstromen beheert, kan weten waar u bent, waar u naartoe gaat en wanneer. Hoe kunnen de gegevens worden gebruikt? Kunnen ze worden gecombineerd? Of verkocht aan een verzekeringsmaatschappij? Of verstrekt aan de belastingdienst?
Er ontstaat een nieuwe verhouding tussen privacy ten opzichte van de overheid en privacy ten opzichte van commerciële belangen. Is de wet in de Verenigde Staten, die oorspronkelijk bedoeld was om de burger te beschermen tegen de staat en tegen handelingen van de staat zoals het afluisteren van telefoongesprekken, wel geschikt in een tijdperk waarin door particulieren gecontroleerde gegevens een nauwkeurig beeld van ons leven kunnen geven, veel gedetailleerder dan alles wat de overheid kan weten? Welke rechten zou de overheid moeten hebben op toegang tot deze particulier verzamelde gegevens? Eén voorgestelde beleidsaanpak voorziet in eigendomsrechten op gegevens over onszelf die wij als individu kunnen verkopen of achterhouden. Maar dat eigendomsrecht zou, naar het schijnt, geen betrekking kunnen hebben op genetische gegevens over ons die door artsen of chirurgen in de medische praktijk zijn verkregen. Een tweede benadering zou inhouden dat privacy een functie is van de behoeften van de gemeenschap, dat er grenzen moeten worden gesteld aan de persoonlijke gegevens die kunnen worden verzameld of verstrekt ter wille van de veiligheid van de gemeenschap. De kwesties van de persoonlijke levenssfeer gaan snel over in kwesties van veiligheid van communicatie en transacties, en op hun beurt in een evenwicht tussen persoonlijke levenssfeer en veiligheid en bescherming van de gemeenschap. De complexiteit van de waarden die bij dit soort beslissingen een rol spelen, zorgt ervoor dat de debatten kronkelig zullen zijn.
Wat kwesties als privacy, intellectuele eigendom, vrije meningsuiting, consumentenbescherming of belastingen gemeen hebben, is dat het debat over het soort gemeenschappen dat we zouden willen, verstrikt raakt in de manier waarop we onze nieuwe elektronische marktplaatsen zullen besturen. Neem de kwestie van veiligheid en encryptie. Ook hier moet het evenwicht tussen persoonlijke levenssfeer en nationale veiligheid en politiedoeleinden opnieuw worden gevonden. Ook de kwestie van de jurisdictie, welke politieke entiteit verantwoordelijk is voor zaken als belastingen en consumentenbescherming, moet opnieuw worden bekeken. Denk aan het evenwicht tussen vrije meningsuiting en de bescherming van minderjarigen tegen ongepaste inhoud. Moeten de oplossingen technische filters zijn die de toegang blokkeren tot wat ouders zouden afkeuren? Of moeten we in plaats daarvan oplossingen zoeken die openbare regels vereisen? Sommige kwesties zullen gewoon op de politieke agenda komen te staan naarmate het aantal netwerkgebaseerde transacties toeneemt. Wat je ook vindt van belasting op het net, speculeer eens hoe het debat zou verlopen als de meerderheid van de commerciële transacties op het net zouden gebeuren, maar zonder belasting. Openbare diensten, van wegen tot scholen, zouden niet ophouden te bestaan, maar de structuur van de belastingheffing zou gedwongen worden ingrijpend te veranderen.
Het complicerende van elk van deze debatten is dat ze niet definitief in één land kunnen worden beslecht. Als de privacyregels in Europa en de Verenigde Staten verschillend zijn, hoe moeten bedrijven van AOL tot IBM dan te werk gaan? (Litan en Swire 1998). Terwijl bepaalde kwesties worden uitgedacht en bestreden, moet ervoor worden gezorgd dat uiteenlopende nationale oplossingen voldoende met elkaar in overeenstemming worden gebracht om de werking van het wereldwijde informatiesysteem te garanderen. Het tijdperk waarin nationale monopolistische telefoonsystemen konden worden voorgesteld als gesloten, bijna waterdichte systemen die door een nationaal kartel van leveranciers werden geleverd en aan de grenzen of halverwege een oceaan met elkaar waren verbonden, heeft plaatsgemaakt voor het tijdperk van onderling gekoppelde datasystemen, mondiale dienstverleners en mondiale apparatuurbedrijven. Aansluiting aan de grenzen van afzonderlijke systemen zal moeilijk zijn; waarschijnlijker is dat de regels worden geharmoniseerd, dat wil zeggen identiek gemaakt, of interoperabel gemaakt. Maar er zal een oplossing moeten worden gevonden.
De evolutie van de e-economie is een opmerkelijke kans voor de verdere ontwikkeling van empirische en theoretische sociale wetenschappen. Dit is geen apart onderzoeksdomein voor een paar waarnemers die geïnteresseerd zijn in technologische evolutie en de politiek van technologische verandering. De informatietechnologie dringt door in alle aspecten van het bedrijfsleven, de economie en de samenleving als geheel. Net zoals uitdrukkingen als “elektronische handel” en “Interneteconomie” geen betekenis meer zullen hebben in het licht van het grote aandeel van commerciële transacties en economische activiteit dat via digitale netwerken plaatsvindt, zal het waarschijnlijk zinloos worden onderscheid te maken tussen onderzoek naar “politieke economie” en “politieke e-economie”. Inzicht in de manier waarop technologische, organisatorische en politiek-juridische veranderingen op elkaar inwerken bij het vormgeven van een toekomst die wordt gekenmerkt door alomtegenwoordige digitale netwerken die wereldwijd talloze knooppunten met elkaar verbinden, zal van essentieel belang zijn voor ons begrip van de politieke economie, of het nu gaat om binnenlandse, vergelijkende of internationale politiek, en voor ons begrip van de samenleving als geheel.
Het bijhouden van deze veranderingen zal op zijn zachtst gezegd moeilijk zijn. Op de korte termijn zullen de akkoorden waarschijnlijk worden gesloten door bestaande coalities of nieuwe coalities bestaande uit vertrouwde belangengroepen in een bestaande institutionele omgeving. Maar op de lange termijn zal de politieke sociologie van allerlei gemeenschappen drastisch veranderen. Individuen zullen hun belangen anders gaan definiëren, nieuwe belangengroepen zullen opkomen, nieuwe coalities zullen ontstaan, en nieuwe overeenkomsten zullen worden gesloten en worden belichaamd in geheel nieuwe of fundamenteel veranderde instellingen. De aan de gang zijnde veranderingen hebben het potentieel om de configuratie en de orkestratie van het sociale en politieke leven radicaal te wijzigen. En we zijn pas begonnen met het bestuderen van het allereerste begin van deze transformatie.