Norfolk wil zichzelf heropbouwen nu de zeespiegel stijgt, maar wie blijft er achter?

Terwijl een nieuwe storm op een kille avond door Norfolk raasde, wees Michelle Cook naar de plassen op het pad waar kinderen naar school lopen in Tidewater Gardens.

Op een nabijgelegen kruispunt stond het water al wieldiep. Bij zware regenval, zei ze, overstromen zowel de weg als het pad, en zoeken de kinderen een andere weg naar school. Of ze blijven gewoon thuis.

“Overstroming, regen, alleen al om die woorden te horen, legt een zware last op de schouders van de ouders,” zei ze.

Cooks kinderen zijn nu volwassen, maar als voorzitter van een huurdersgroep voor een van de armste volkshuisvestingsprojecten van Norfolk, blijft ze een pleitbezorger voor de kinderen van het project.

Tidewater Gardens behoort tot de meest overstromingsgevoelige gebieden in een stad met een van de snelste stijgingspercentages van de zeespiegel in het land – een halve voet sinds 1992, ongeveer twee keer het wereldwijde gemiddelde. Delen van het project zijn gebouwd in een oude kreekbedding. Als het regent of een storm de getijden hoger duwt dan normaal, stroomt het water binnen als een oude man die in een versleten stoel gaat zitten.

Klimaatverandering, zinkend land en veranderende oceaanstromingen hebben van Norfolk een casestudy gemaakt over de kwetsbaarheid van kuststeden voor overstromingen in een opwarmende wereld. In de afgelopen twee decennia heeft de stad twee keer zoveel dagen getijdenoverstromingen gekend als in de drie decennia daarvoor. Tegelijkertijd heeft een opwarmend klimaat vaker zware stortbuien met zich meegebracht.

Net als veel andere kuststeden is Norfolk begonnen met het verhogen van straten, het installeren van pompen en het plannen van grote vloedmuren.

Maar functionarissen hier omarmen ook een radicale, holistische aanpak om Norfolk terug te trekken van de rand van de afgrond. Ze willen niet alleen kwetsbare gebieden versterken, maar dit doen op een manier die de hele 400 jaar oude stad, die de thuisbasis is van de grootste marinebasis van het land, maar de afgelopen decennia een trage economische groei heeft gekend, opnieuw vormgeeft en nieuw leven inblaast.

Het doel is om klimaatadaptatie te koppelen aan economische ontwikkeling, met als doel plaatsen als Tidewater Gardens uit de armoede te halen en de stad om te vormen tot een technologisch centrum voor de kustoplossingen van de toekomst.

“Niemand is zo ver gevorderd met dit werk als Norfolk,” zei Carlos Martín, een senior fellow bij het Urban Institute, een denktank in Washington, D.C.gebaseerde denktank. Hij zei dat Norfolk dit jaar met name zijn bestemmingsplannen heeft herschreven om ze beter bestand te maken tegen de stijgende zeeën.

Maar tegelijkertijd loopt Norfolk tegen de grenzen aan van hoe snel het kan veranderen. In Tidewater Gardens heeft het plan van de stad – het vervangen van de ontwikkeling door een gemengde inkomenswijk terwijl laaggelegen plekken worden afgestaan aan open ruimte – bewoners en voorstanders van huisvesting doen vrezen dat het in feite zal neerkomen op door de stad gesteunde gentrificatie. In rijkere gebieden kan de gedurfde beslissing van de stad om “aanpassingsgebieden” aan te wijzen – gebieden die zo kwetsbaar zijn voor overstromingen dat ze niet zullen worden beschermd met dure infrastructuur – de vrees van de bewoners aanwakkeren dat hun vastgoedwaarde zal kelderen.

Skip Stiles, een voormalig medewerker van het Congres die een lokale non-profit genaamd Wetlands Watch runt die nauw met de stad heeft samengewerkt, zei dat Norfolk in een gat stapt dat is achtergelaten door de federale overheid, die geen echt plan heeft voor hoe de natie zal omgaan met stijgende zeeën, inclusief bij Naval Station Norfolk.

“We beleven het experiment,” zei hij, “en er is geen controle.”

A Living Lab for Adapting to Rising Seas

Op een heldere dag afgelopen winter kwamen enkele tientallen leidinggevenden, architecten, militaire officieren en overheidsfunctionarissen uit het hele land bijeen in een glazen ruimte bovenin de belangrijkste openbare bibliotheek van Norfolk. Het was de start van een initiatief voor kustinnovatie, georganiseerd door een project van het Massachusetts Institute of Technology en een lokale non-profitorganisatie die de stad Norfolk heeft opgericht om technologische oplossingen voor kustbestendigheid te financieren.

De conferentie was precies het type evenement dat stadsleiders hadden gehoopt te hosten: een dat een nationale mix van leiders uit de particuliere en publieke sector trekt om Norfolk te gebruiken als een laboratorium voor aanpassing aan stijgende zeeën.

Het zaadje werd geplant in 2015, toen Norfolk een groep uit Nederland binnenhaalde voor wat het de “Nederlandse Dialogen” noemde. Andria McClellan, een gemeenteraadslid dat op dat moment in de planningscommissie zat, zei dat stadsambtenaren zich toen realiseerden dat klimaataanpassing een voertuig voor economische ontwikkeling zou kunnen zijn.

“Hun technologie rond dit is een enorm deel van hun BBP,” zei ze over de Nederlanders. Een groot deel van Nederland ligt onder de zeespiegel, en de expertise van het land over het temmen van en aanpassen aan water is een nationale export geworden.

Stadsleiders begonnen zich ook te realiseren dat in plaats van zich alleen te richten op het versterken van de risicogebieden, ze ook moesten nadenken over de plaatsen die relatief veiliger zijn.

“Laten we ons richten op de gebieden die geen risico lopen, en hoe we die gebieden kunnen ontwikkelen en verbeteren en verdichten,” zei George Homewood, de planningsdirecteur van Norfolk, “zodat ons geweldige kleine stadje aan zee dat geweldige kleine stadje aan zee kan blijven, omdat we het in de loop der tijd hebben kunnen verplaatsen en vormen naar plaatsen die minder risico lopen.”

In 2016 leidde Homewood de publicatie van “Vision 2100,” een breed opgezet scopingdocument voor hoe Norfolk zichzelf letterlijk zou kunnen omvormen tot “de kustgemeenschap van de toekomst.”

De visie verdeelt de stad in vier kleurgecodeerde zones. Groen en paars staan voor relatief veilige gebieden waar de stad zich op toekomstige ontwikkeling moet richten en bestaande buurten moet verbeteren. De rode zone – hoofdzakelijk de binnenstad en de marinebasis, inclusief Tidewater Garden – zijn gebieden met een dichte ontwikkeling die bescherming behoeven. De gele zone vertegenwoordigt de meest gedurfde stap: gebieden waar de stad het zich niet kan veroorloven om dure overstromingsbescherming te bouwen, maar in plaats daarvan moet vertrouwen op een combinatie van aanpassing en terugtrekking.

In januari heeft Norfolk een herziening van de bestemmingsplannen aangenomen waarmee een deel van de visie in kleine stapjes wordt uitgevoerd. Nieuwe gebouwen in het kustgebied – dat grotendeels overeenkomt met de gele en rode gebieden van Vision 2100 – moeten 3 voet boven het verwachte waterniveau van een 100-jarige overstroming uitsteken. Nieuwe gebouwen moeten ten minste de eerste 1,5 centimeter neerslag opvangen. Het voorziet ook in stimulansen om nieuwe ontwikkelingen weg te leiden van het kustgebied en in de richting van minder overstromingsgevoelige gebieden.

Maar als Norfolk zichzelf wil vernieuwen, zegt Homewood en anderen, dan moet iedereen daarbij betrokken worden.

Het mediane inkomen van de stad ligt onder het nationale gemiddelde, en veel van de armste inwoners zitten opeengepakt in volkshuisvestingsprojecten of vervallen buurten. De snelst groeiende industrieën in de stad betalen lage lonen. Norfolk heeft ook een geschiedenis van racisme en onrechtvaardigheid te overwinnen.

Nergens is dit duidelijker dan in Tidewater Gardens, dat samen met twee aangrenzende woonprojecten een gebied vormt dat St. Paul’s wordt genoemd.

“Dit is een kans die we eens in een generatie hebben, om het vertrouwen te behouden met alle mensen in deze stad,” zei Homewood, “en om delen van deze stad te verheffen, en ik bedoel dat in fysieke zin en ook in sociale en economische zin, een deel van de gemeenschap dat eerlijk gezegd is achtergelaten en vergeten.”

Hoewel sommige stadsleiders St. Paul’s al meer dan een decennium willen herontwikkelen, is hun plan pas in de afgelopen jaren tot bloei gekomen, omdat ambtenaren hun veerkrachtplannen op het gebied hebben gesuperponeerd.

“Waar het op neerkomt is, Tidewater Gardens? We moeten ze daar weghalen,” zei Homewood.

‘Everybody Needs Housing’

Tidewater Gardens en twee aangrenzende ontwikkelingen werden in de jaren 1950 gebouwd nadat de stad oudere sloppenwijken in de buurt van de binnenstad had opgeruimd. Het was bedoeld om problemen van huisvesting en armoede op te lossen, maar het creëerde zijn eigen uitdagingen.

Twee verdiepingen hoge bakstenen gebouwen staan in grote blokken als militaire kazernes. Ze herbergen geen winkels en geen restaurants. Het mediane jaarinkomen van een huishouden is ongeveer 12.000 dollar. Meer dan 95 procent van de bewoners is zwart. Nu wil Norfolk alles opnieuw slopen en een gemengde buurt met gemengde inkomens bouwen die banen zou opleveren, de concentratie van armoede zou doorbreken en overstromingen zou oplossen.

“Het kroonjuweel van de buurt,” staat in een planningsdocument van vorig jaar, “zal de transformatie zijn van het laaggelegen gebied dat vaak wordt verwoest door overstromingen in een water eco-centrum dat bestaat uit grote parken en groene ruimtes,” toevoegend: “Norfolk zal niet langer op het water liggen, maar van het water zijn. Wat echter niet duidelijk is, is wat er zal gebeuren met de 4200 mensen die in de drie volkshuisvestingsprojecten wonen. Cook en vele anderen vrezen dat velen van hen uiteindelijk aan hun lot zullen worden overgelaten.

Cook, 57, is voorzitter van de Tidewater Gardens Tenant Management Corporation, die als contactpersoon fungeert tussen de bewoners en de stad. Ze is een lange vrouw, en ze wikkelt haar haar in felgekleurde sjaals. Ze groeide op in Norfolk en woonde jarenlang buiten de volkshuisvesting. Ze voedde drie jongens op en werkte voltijds als gediplomeerd verpleegster-assistente terwijl ze haar inkomen aanvulde met deeltijds werk in fastfood en als bewakingsagent. “Wat die twee handen ook opbrachten,” zei ze, “dat was het.”

Omstreeks 20 jaar geleden kreeg Cook een nierziekte waarvoor dialyse nodig was. Ze was niet in staat om een fulltime baan te houden, en ze belandde in Tidewater Gardens. Ze kreeg uiteindelijk een niertransplantatie, maar dat zette haar op een levenslange kuur van steroïden en immunosuppressiva.

In het hele land zijn steden afgestapt van het 20e-eeuwse model van volkshuisvesting, waarbij door de overheid beheerde en gesubsidieerde gebouwen geclusterd zijn. In plaats daarvan hebben sommige steden gekozen voor een doelstelling van integratie van lage-inkomenswoningen in gemengde inkomensbuurten, terwijl ze leunen op een systeem van vouchers om bewoners te helpen marktconforme huurprijzen te betalen. In sommige gevallen hebben bewoners echter onvoldoende steun of betaalbare huisvesting gekregen.

Nadat Norfolk de openbare huisvesting van St. Paul afbreekt, wat het in fasen hoopt te doen vanaf begin 2020, zal het niet alle 1.700 gesubsidieerde eenheden vervangen. In plaats daarvan zouden de particuliere gebouwen een mix van marktconforme en huurgecontroleerde eenheden omvatten. De stad verwacht dat 600 huishoudens met huursubsidie in de nieuwe gebouwen zullen blijven, terwijl ongeveer 700 met vouchers de particuliere huurmarkt zullen betreden. Nog eens 400 zullen “uit de sociale huurwoningen stappen”. De stad zegt dat het zal zorgen voor case management en professionele diensten voor elk gezin en dat niemand zal worden gedwongen om het gebied te verlaten.

Cook zei dat zij en veel bewoners in toenemende mate gestrest zijn door de onzekerheid van wat er komen gaat. Ze werkt aan een plan voor wat ze moet doen als Tidewater Gardens er niet meer is. Ze wil werken als apothekersassistente, maar kan dat niet fulltime doen. Momenteel leeft ze van haar bijstandsuitkering, die haar huur van ongeveer $250 per maand dekt.

Sarah Black en Chris Galloway, rechtsbijstandsadvocaten die in hun eigen tijd tegen de herontwikkeling hebben gelobbyd, zeggen dat de plannen van de stad voor St. Paul’s op zijn best te optimistisch zijn. De huurmarkt is krap en de wachtlijsten voor vouchers en volkshuisvesting zijn lang. Iedereen met een verleden van betalingsachterstanden of uitzettingen, zullen waarschijnlijk worden gepasseerd door verhuurders. “De meesten van hen zouden een leven van onzekere huisvesting tegemoet gaan”, zei Black.

De stad heeft een geschiedenis van het slopen van huizen voor arme, zwarte inwoners en het niet nakomen van beloften om hen te helpen een betere woning te vinden. Deze keer, zeggen de ambtenaren, zal het anders gaan. Een verschil waar Cook op rekent is dat de stad twee jaar geleden haar eerste zwarte burgemeester koos, Kenneth Cooper Alexander.

De stad stond vorig jaar op het punt om een herontwikkelingsplan goed te keuren, maar nadat Cook en anderen de stad bekritiseerden voor het doorgaan zonder adequate openbare beoordeling, stelde de gemeenteraad de maatregel uit. In januari nam de raad een maatregel aan om een “People First” plan te ontwikkelen, dat casemanagement voor elk gezin zou omvatten, terwijl het ook de huisvestingsautoriteit machtigde om een proces te beginnen om de eenheden te slopen.

Lori Crouch, een woordvoerster van de stad, weigerde iemand beschikbaar te stellen voor een interview, zeggende dat er nog geen specifiek plan voor herontwikkeling is. Ze wees in plaats daarvan op het “People First” plan, dat volgens een nieuwsbrief die aan de gemeenschap is gegeven, is “ontworpen om u en elke persoon in uw huishouden te helpen zijn of haar doelen te bereiken.”

Het plan heeft de angsten van veel bewoners niet weggenomen.

“Hallo, neem me niet kwalijk. Iedereen heeft huisvesting nodig,” zei Cook. “Het heeft voor mij gewoon geen zin om te zeggen dat je huizen gaat afbreken en niet vervangt wat je afbreekt.”

De ‘Gele Zone’: Some Neighborhoods Won’t Be Saved

Aan de kusten van de Verenigde Staten werden steden gebouwd in de schijnbaar veilige veronderstelling dat land land is, en water water is. Maar de veronderstelling van vaste kustlijnen bleek verkeerd te zijn, en veel buurten kunnen zich binnenkort aan de verkeerde kant van de lijn bevinden.

Wacht wordt dat rond Norfolk de zeeën in de komende drie decennia nog eens 6 inches tot 1,5 feet zullen stijgen. Het tempo van de zeespiegelstijging in de tweede helft van de eeuw is onzekerder. Een snelle vermindering van de wereldwijde uitstoot zou een enorm verschil maken. Als dat niet gebeurt, zouden volgens pessimistische prognoses de zeeën tegen 2100 6,5 voet of meer kunnen stijgen, een niveau dat volgens de Union of Concerned Scientists bijna 40 procent van Norfolk minstens tweemaal per maand zou overspoelen. Ongeveer 350 andere gemeenschappen in de VS zouden in een vergelijkbare of nog slechtere toestand verkeren.

Hoewel veel van deze gemeenschappen uiteindelijk beschermd kunnen worden door muren of andere infrastructuur, groeit het besef dat sommige plaatsen alleen maar natter en natter zullen worden en verloren zullen gaan aan de zee.

Voor Norfolk zijn deze buurten vertegenwoordigd in de “gele zone” van Vision 2100, de plaatsen waar innovatie, aanpassing of terugtrekking de plaats zullen innemen van verharde beschermingen zoals vloedmuren of dijken. Deze concessie roept een groot aantal ethische en zelfs existentiële vragen op voor steden, over wie en wat te beschermen en wat te doen als een plaats als Norfolk, aan drie kanten begrensd door water, begint te krimpen.

David Chapman woont in deze gele zone, in de Larchmont buurt van Norfolk, een middenklasse gebied waar professoren en militaire gezinnen wonen. Hij en zijn vrouw kochten hun huis, vier blokken van het water, in 1986, toen overstromingen slechts een incidentele overlast waren.

De afgelopen tien jaar heeft hij gezien hoe zijn straat tijdens de grootste stormen door het getij werd verzwolgen.

Het einde van zijn straat wordt nu onbegaanbaar bij zware regenval. Een blok verder overstroomt Hampton Boulevard – de belangrijkste verbindingsweg tussen het centrum en de marinebasis. Het water is tot aan de bovenste trede van zijn lage stoep gekomen. Hij is ervan overtuigd dat de waarde van zijn huis zal dalen, en hij wil weg.

“We moeten een dezer dagen verhuizen,” zei hij. “En als we verhuizen, wil ik in een appartement op de tweede verdieping, ver boven water.”

Als genoeg van zijn buren dezelfde angst koesteren – samen met potentiële kopers – kan dat rampzalig blijken voor de stad.

“Er komt een punt waarop de waarde van huizen in buurten die herhaaldelijk overstromen plotseling en drastisch daalt,” zei Harriet Tregoning, die onder president Obama toezicht hield op het herstel na rampen bij het federale ministerie van Huisvesting en Stedelijke Ontwikkeling. Misschien kan een potentiële koper zich geen nieuw verhoogde overstromingsverzekeringspremie veroorloven, of misschien wil een bank geen 30-jarige hypotheek verstrekken. Als dit gebeurt in een plaats als Larchmont, kan een kleine crisis zich snel verspreiden. “Het is niet een hypotheek hier of daar. Het zijn honderdduizenden hypotheken in de loop van de tijd.”

In 2016 zei Freddie Mac, de federaal gesteunde hypotheekbank, dat stijgende zeeën in deze eeuw waarschijnlijk miljoenen mensen uit huizen zouden verdrijven die honderden miljarden dollars waard zijn. Het waarschuwde voor een hypotheekcrisis zoals wat Tregoning voorzag, en zei dat hoewel de verliezen geleidelijk kunnen zijn, ze waarschijnlijk groter zouden zijn dan die van de junk-hypotheek gevoede Grote Recessie. “Niet-economische verliezen kunnen aanzienlijk zijn als sommige gemeenschappen verdwijnen of ontrafelen,” stelt het rapport onomwonden. “Sociale onrust kan toenemen in de getroffen gebieden.”

Een dergelijke ineenstorting is niet aanstaande. Maar er zijn redenen tot bezorgdheid.

Een recente studie in Florida’s Miami-Dade County wees uit dat de waarde van huizen dichter bij het zeeniveau niet zo sterk stijgt als die hogerop. De groei van de onroerendgoedtaxaties van Norfolk is de afgelopen tien jaar vertraagd, maar niemand heeft dat in verband gebracht met overstromingen.

“Dat is waar Vision 2100 om draait,” zei Homewood, de planningsdirecteur. Het gaat om het signaleren van risico’s. “Dat wil niet zeggen dat dit gebied weggaat en dat we nu moeten vluchten,’ zei hij. “Als je van ‘kom maar op met het risico’ houdt, kom dan maar naar beneden. En langzaam maar zeker zullen de waarden van eigendommen en dat soort dingen zich gaan aanpassen.”

In 2015 bracht Moody’s Investors Services een rapport uit over Hampton Roads, de regio rond Norfolk, waarin stond dat, hoewel de overstromingen nog geen invloed hadden gehad op de obligatieratings van de steden in het gebied, “verdere kapitaalinvesteringen en effectieve planning” nodig zouden zijn “om negatieve kredieteffecten te beperken.”

De stad heeft sindsdien aanmoedigingen gekregen van Moody’s over zijn werk, maar de overstromingen zullen alleen maar erger worden. McClellan, de gemeenteraadsvrouw, zei dat politici het probleem voor moeten zijn, hoewel ze niet zeker weet hoe.

“Hoe kunnen we proactief genoeg zijn, en het geld uitgeven dat we niet hebben, met de middelen die we niet hebben, zodat we niet op dat punt komen waar we een glibberige helling hebben?” zei ze. “Als de huizenprijzen beginnen te dalen, heb je minder belastinginkomsten, dus heb je minder stadsdiensten, en het is een spiraal die heel gevaarlijk kan zijn.”

‘We beginnen de juiste vragen te stellen’

Uren nadat hij eerder dit jaar de kustinnovatieconferentie had bijgewoond, zat Homewood in zijn kantoor met uitzicht op het water. Hij was erdoor verkwikt.

“Ik geloof echt dat de technologie een aantal van onze klimaatproblemen en problemen rond de stijging van de zeespiegel zal gaan aanpakken,” zei hij.

Homewood heeft slordig wit haar en een bril, en hij is ongebruikelijk bot voor een overheidsfunctionaris. Hij herinnerde zich een gesprek van die ochtend met een andere deelnemer over een stad van drijvende huizen, of andere nog-niet-bedachte oplossingen. “Er zijn natuurlijk wat problemen, maar kunnen we in theorie leven met water? Kunnen we het zo maken dat het water komt, het water gaat, en we gewoon doorgaan?”

En toch gaf hij een ontnuchterende beoordeling voor de stad en hoeveel ze eigenlijk kan bereiken.

Het Army Corps of Engineers heeft een voorstel gedaan voor een reeks zeeweringen, stormvloedkeringen en andere infrastructuur ter waarde van 1,7 miljard dollar om een groot deel van Norfolk te beschermen tegen een 50-jarige storm met een zeespiegelstijging van 1,5 voet. Maar het voorstel zou weinig doen om routinematige overstromingen door stijgende zeeën in sommige gebieden aan te pakken, omdat de barrières open zouden moeten blijven behalve tijdens zware stormen.

Homewood karakteriseerde het voorstel als een pleister: “

De marinebasis, die van kritiek belang is voor de economie van de stad, heeft een zeestijging van 1,5 voet geïdentificeerd als een omslagpunt dat het risico van overstromingsschade drastisch zou verhogen, maar heeft geen specifiek plan om de dreiging aan te pakken.

Norfolk-functionarissen zeggen dat ze niet precies weten hoe hun stad op de lange termijn zal reageren als de zeeën snel stijgen. Ze hebben een begrijpelijk, maar uiteindelijk verontrustend vertrouwen dat iemand, op de een of andere manier, een oplossing zal bedenken. Homewood erkent dat, op een bepaald niveau, het niet genoeg zal zijn.

“Er zijn delen van de stad die kwetsbaar zijn en niet effectief kunnen worden beschermd. En dan zijn er andere delen van de stad waar je je hoofd moet krabben en zeggen, weet je, misschien kunnen we het beschermen, maar wat is de kosten-baten daarvan? Het goede is dat er een heleboel discussie gaande is. De stad is het gesprek aan het voeren,” zei hij. “We hebben niet alle antwoorden, maar we beginnen de juiste vragen te stellen.”

Topfoto: Hoogwater begint de contouren van de voormalige kustlijnen van Norfolk binnen te dringen, gebieden die jaren geleden werden gedempt en bebouwd. Credit: Kyle Spencer/City of Norfolk