In de afgelopen tien jaar hebben mensen, bedrijven en vakbonden meer dan 1 miljard dollar aan dark money uitgegeven, volgens het Center for Responsive Politics. De definitie zelf van die uitdrukking, voor veel critici, belichaamt het probleem van schimmige politieke invloed: Afgeschermd door de mantel van anonimiteit, is het typisch rijke belangen toegestaan om onbeperkte geldpoelen door te sluizen via non-profitorganisaties om kandidaten of politieke initiatieven te bevoordelen zonder rechtstreeks bij te dragen aan campagnes.
Dergelijke uitgaven zijn legaal vanwege een enorme maas in de wet. Sectie 501(c)(4) van de Amerikaanse belastingwet staat organisaties toe onafhankelijke uitgaven te doen voor de politiek terwijl de namen van hun donateurs verborgen blijven – zolang politiek niet de “hoofdactiviteit” van de organisatie is. De Internal Revenue Service heeft de ontmoedigende taak om te proberen te bepalen wanneer non-profitorganisaties in die categorie, in de volksmond bekend als C4’s, die vage norm overtreden.
Maar de pogingen van de IRS om deze klasse van non-profitorganisaties te controleren, zijn bijna volledig mislukt, onthult een onderzoek van ProPublica. Sinds 2015 zijn duizenden klachten binnengestroomd – van burgers, publieke belangengroepen, IRS-agenten, overheidsfunctionarissen en meer – dat C4’s de regels misbruiken. Maar het bureau heeft in die periode geen enkele organisatie haar belastingvrije status ontnomen wegens overtreding van de bestedingsregels. (Een handvol groepen hebben hun status laten intrekken wegens het niet indienen van financiële overzichten gedurende drie opeenvolgende jaren.)
De meeste gevallen bereiken niet eens de IRS-commissie die is opgericht om ze te onderzoeken. Tussen september 2017 en maart 2019 ontving de commissie geen enkele klacht om te beoordelen volgens een voormalige en een huidige IRS-medewerker die nauw met de commissie samenwerkte, zelfs als ten minste 2.000 haar overweging rechtvaardigden. (De IRS betwist dit.) De normen zijn bijna net zo toegeeflijk wanneer organisaties in de eerste plaats de C4-status aanvragen. In 2017, bijvoorbeeld, heeft de IRS slechts drie van de 1.487 aanvragen afgewezen.
Het afzien van toezicht door de IRS komt voort uit een trio van oorzaken. Het begon met een sterke toename van het aantal politiek georiënteerde C4’s. Dat werd nog verergerd door het bijna komisch omslachtige proces van de IRS voor het onderzoeken van C4’s die worden beschuldigd van het schenden van politieke grenzen; het proces vereist een half dozijn lagen van goedkeuringen en verwijzingen alleen al om een onderzoek te beginnen. Dat wordt nog verergerd door het jarenlange personeelsverloop en het verlies van deskundigheid bij de belastingdienst, dat nog werd verergerd door de gestage besnoeiingen op de begroting door het Congres vanaf 2010. De divisie die toezicht houdt op non-profitorganisaties, bekend als de sectie “vrijgestelde organisaties”, kromp van 942 personeelsleden in 2010 tot 585 in 2018, volgens de IRS.
Daarbovenop liet het schandaal van 2013, waarin de IRS werd beschuldigd van het aanpakken van conservatieve non-profitorganisaties, de divisie verschroeid achter door de belastering van de conservatieve politici, media en het publiek, en door het ontslag van Lois Lerner, die aan het hoofd van de divisie stond. Sommige IRS controleurs zeggen dat ze verlamd waren. “Ik was bang aan de schandpaal genageld te worden, naar de Hill gesleept te worden om te getuigen, verwikkeld te raken in rechtszaken, duizenden dollars te moeten zakken aan advocatenrekeningen die ik me niet kon veroorloven, en bedreigingen te krijgen tegen mij of mijn familie,” zei een werknemer die destijds in Lerners divisie werkte. “Ik sloot mijn Facebook-pagina af. Ik verwijderde alle persoonlijke Twitter berichten. Ik vertelde mensen niet meer waar ik werkte. Ik probeerde onzichtbaar te worden.”
Het persbureau van de IRS bood schriftelijke antwoorden op een aantal van de vragen die ProPublica schriftelijk had ingediend. “De IRS beheert de belastingwetten zoals vastgesteld door het Congres en handhaaft een actieve handhavingsaanwezigheid om de gelijke toepassing van de wet op alle belastingbetalers te bevorderen,” merkte de verklaring vier keer op, in antwoord op vragen over de toereikendheid van de handhaving van het agentschap en zijn middelen.
De IRS is zich bewust van de problemen, maar zijn pogingen om ze aan te pakken zijn op niets uitgelopen. In een rapport van de inspecteur-generaal van de IRS uit 2013 werden veranderingen voor het bureau aanbevolen. Dat omvatte de vaststelling van een nieuwe, duidelijke definitie van wat de “primaire activiteit” van een organisatie is. De IRS deed dat – alleen werd het door het Congres afgeschoten.
Nu de IRS zijn toezichthoudende rol heeft afgestaan, moeten de staatsautoriteiten ingrijpen, zei Jim Sheehan, hoofd van het bureau voor liefdadigheidsinstellingen van het kantoor van de procureur-generaal van New York, op een evenement over vrijgestelde organisaties in februari. In het algemeen over wat hij beschreef als het falen van de IRS om toezicht te houden op politieke non-profitorganisaties, zei Sheehan: “Het is het Wilde Westen daarbuiten.”
De Amerikaanse belastingcode biedt non-profitorganisaties al lang opties om politiek te bedrijven, elk geïdentificeerd door de bepaling die het regelt in de code. Elke optie heeft nadelen. 501(c)(3) entiteiten zijn bijvoorbeeld belastingvrijgesteld en mogen op beperkte basis lobbyen – maar ze mogen geen geld uitgeven aan politieke kandidaten. Zogenaamde 527’s mogen alles uitgeven wat ze willen aan verkiezingen – maar ze moeten hun donateurs bekendmaken.
De C4’s hebben veel speelruimte. In die categorie schrijven de voorschriften van de IRS voor dat een organisatie die de status van belastingvrijgestelde wil verkrijgen “niet mag zijn georganiseerd met het oog op het maken van winst en uitsluitend mag worden geëxploiteerd ter bevordering van het maatschappelijk welzijn. Volgens de voorschriften mag een dergelijke organisatie “politieke activiteiten ontplooien, zolang dat niet haar hoofdactiviteit is.”
Maar hoe definieer je de “hoofdactiviteit” van een organisatie? Decennialang was het punt grotendeels betwistbaar. Grote geldschieters gebruikten andere middelen om geld naar campagnes te sluizen. Toen kwam er een reeks uitspraken van het Hooggerechtshof, waarvan de bekendste het Citizens United-besluit in 2010 was, dat de beperkingen op politieke bijdragen versoepelde. In die zaak concludeerde het hof dat, net als mensen, bedrijven en vakbonden onbeperkt geld konden uitgeven voor verkiezingen.
De Citizens United-beslissing werd gevolgd door een sterke stijging in de vorming van politiek gerichte organisaties die IRS-goedkeuring aanvragen als C4’s. In 2012 ging ten minste 250 miljoen dollar via dergelijke groepen naar inspanningen om kandidaten te kiezen, een 80-voudige stijging ten opzichte van acht jaar eerder.
Die hausse vond plaats op hetzelfde moment dat het Congres begon te snijden in het IRS-budget. De combinatie maakte Lerner’s vrijgestelde organisatie-eenheid overweldigd. “Mijn niveau van vertrouwen dat we zijn uitgerust om dit werk te doen, blijft worden geschokt,” schreef ze in een e-mail in het begin van 2013. “Ik weet niet eens wat ik moet aanbevelen om dit beter te maken.”
Een handvol IRS-medewerkers in Lerner’s divisie had besloten om hun eigen snelkoppeling te improviseren. Als een groep een naam had die politiek klonk – bijvoorbeeld met de woorden “Tea Party” in zijn naam – markeerden ze die voor extra aandacht. De belangstelling van het Congres volgde en in mei 2013 brak er woede uit, toen de inspecteur-generaal van de IRS bevestigde dat IRS-agenten groepen met conservatief klinkende woorden in de naam extra in de gaten hielden.
Het Huis riep hoorzittingen bijeen. Sommige Republikeinse vertegenwoordigers beweerden dat Lerner een partijdige aanval tegen conservatieve groepen leidde. “Dit is de meest corrupte en bedrieglijke IRS in de geschiedenis,” zei Rep. Kevin Brady, R-Texas, in een hoorzitting. Lerner weigerde te getuigen, zich beroepend op haar Vijfde Amendement bescherming, en nam ontslag.
Hoorzittingen over het onderwerp gingen vier jaar lang met tussenpozen door. De IRS besteedde uiteindelijk 98.000 uur aan personeel om te reageren op de onderzoeken van het congres, volgens getuigenverklaringen van de voormalige commissaris van het bureau, John Koskinen.
Tegen de tijd dat het tumult afnam, merkten weinig mensen dat de inspecteur-generaal nog een rapport had ingediend. In dit rapport werd geconcludeerd dat IRS-medewerkers ook trefwoorden als “progressief” hadden gebruikt om liberale organisaties voor nader onderzoek te benaderen.
Voordat de inspecteur-generaal vaststelde dat de IRS-afdeling voor vrijgestelde organisaties geen anti-conservatieve vooringenomenheid had getoond, had hij voorgesteld om de manier waarop zij non-profitorganisaties controleert, te wijzigen. “Wij geloven dat dit te wijten zou kunnen zijn aan het gebrek aan specifieke richtlijnen over hoe de ‘primaire activiteit’ van een non-profitorganisatie voor sociaal welzijn moet worden vastgesteld”, aldus het rapport.
De IRS reageerde door te pleiten voor een restrictieve aanpak: C4’s moeten worden uitgesloten van elke campagne-gerelateerde activiteit. Die richtlijnen, die eind 2013 werden vrijgegeven, leidden tot 150.000 opmerkingen, de meeste openbare feedback in de geschiedenis van de IRS. Verschillende Republikeinse leden van het Congres circuleerden wetsvoorstellen om een dergelijke wijziging te blokkeren.
In het kielzog van die oppositie, krabbelde de IRS terug van zijn categorische aanpak en stelde in plaats daarvan een op percentage gebaseerde definitie van “primaire activiteit” voor. Toenmalig commissaris Koskinen en zijn team hielden een reeks vergaderingen en kwamen met een werkontwerp. “Na veel discussie en herziening was de consensus dat de politieke activiteit van non-profitorganisaties voor sociale bijstand minder dan 50 procent moest zijn om in aanmerking te komen”, zei Koskinen in een interview met ProPublica.
Koskinen pleitte voor deze aanpak in één-op-één ontmoetingen met Democratische en Republikeinse leiders. “Ik dacht dat het belangrijk was dat mensen op de Hill zich realiseerden dat het niet politiek was,” zei hij, “maar om regelgeving meer afdwingbaar te maken vanuit het oogpunt van de IRS.”
Uiteindelijk was het Congres het er niet mee eens. In december 2015 werden 17 regels ingevoegd in een 888 pagina’s tellende kredietwet: “Geen van de fondsen die in deze of een andere wet beschikbaar worden gesteld, mag worden gebruikt … om een verordening, revenue ruling of andere leidraad uit te vaardigen, te herzien of te voltooien … om te bepalen of een organisatie uitsluitend wordt geëxploiteerd voor de bevordering van sociaal welzijn.”
De leiding van het Huis, onder leiding van toenmalig voorzitter Paul Ryan, voegde het verbod in de laatste rondes van de onderhandelingen over de rekening in, volgens zes mensen die bekend zijn met de ruiter. (Ryan reageerde niet op een verzoek om commentaar.) Sommige van de taal werd geleend van de vorige Republikeinse wetsvoorstellen om de IRS aan banden te leggen. En eerder in 2015 introduceerden Ryan en toen-Rep. Peter Roskam de “Stop Targeting of Political Beliefs by the IRS Act of 2015.”
Koskinen vertelde ProPublica dat hij verrast en teleurgesteld was. “Het doel was niet om iemand te hinderen, maar om te helpen,” zei hij. “Het onduidelijk laten van de situatie doet geen non-profitorganisaties een plezier, en laat in feite meer ruimte voor IRS-medewerkers om hun discretie en oordeel te gebruiken.”
Sinds 2015 zijn de regels overgedragen in elke nieuwe kredietrekening. Ze blijven vandaag van kracht.
Roger Vera was waar congresbelemmering, de toename van C4’s en het Rube Goldberg-toezichtsysteem van de IRS allemaal botsten. Als de verwijzingsmanager voor de divisie vrijgestelde organisaties tussen 2013 en 2017, leidde Vera het proces waardoor burgers, IRS-agenten en anderen klaagden over groepen waarvan ze beweerden dat ze de belastingcode hadden geschonden. (In IRS-jargon worden de klachten “verwijzingen” genoemd.)
De IRS maakte het hem niet gemakkelijk. Het had een ingewikkeld systeem aangenomen om die klachten te behandelen na de toename van nieuwe aanvragen die volgden op de Citizens United-beslissing. Het begon met zes stappen: Klachten gingen van een classificerende agent, dan naar Vera, dan naar een onderzoekscommissie, dan naar een van de drie toezichtscommissies, dan terug naar Vera en dan naar een veldagent. Dat was het proces alleen al om een onderzoek te starten.
Elke stap moest in detail worden gedocumenteerd om aan te tonen dat de politiek de besluitvorming niet had besmet. Daarna waren er natuurlijk nog meer stappen, als het onderzoek tekenen van een overtreding aan het licht bracht.
Tussen het grote aantal klachten en het logge proces, was Vera overweldigd. Het was alsof je “midden in een orkaan zat”, zei hij. “Je bekeek 100% van de gevallen en onderzocht 100% van hen, maar dan had je geen tijd om iets te doen.” (Vera zei dat hij met ProPublica sprak zonder toestemming van de IRS vanwege het belang van transparantie.)
Het beoordelingsproces was zo omslachtig, zei Vera, dat de termijn van drie jaar voor het handelen op elke C4-klacht vaak verstreek voordat de IRS enige actie kon ondernemen. “Ze maakten het systeem zo ingewikkeld omdat ze niet wilden dat de inspecteur-generaal binnenkwam en zei: ‘Hé, je hebt maar naar twee of drie gevallen gekeken en ze zijn allemaal een bepaalde politieke groep,’ zei Vera. Elke klacht die tussen 2010 en 2014 werd ingediend, liep vast voordat veldagenten konden beginnen met het onderzoeken van een C4-groep, volgens een onderzoek door de Senaatscommissie voor Financiën in 2015.
De rapporten en beoordelingen van Vera’s divisie – door de inspecteur-generaal, door de Senaat, door het Government Accountability Office – bleven zich opstapelen. Het onderzoek leek de zaken alleen maar erger te maken. De divisie reageerde met periodieke reorganisaties, die het personeel uit balans hielden. De divisie voerde ook een reeks wijzigingen door in het beoordelingsproces, zoals de overgang van een doorlopende termijn van 12 maanden voor leden van de beoordelingscommissie naar een vaste termijn van 24 maanden. Het vooronderzoeksproces is teruggebracht van zes naar vijf stappen. De divisie aanvaardt ook geen vrijwilligers meer voor de functie van onderzoeksraad, maar wijst willekeurig werknemers aan die al een voltijdse baan bij de IRS hebben en geen extra vergoeding krijgen voor hun lidmaatschap van de onderzoeksraad. In theorie zou het afstappen van vrijwilligers de kans verkleinen dat politiek gemotiveerde medewerkers zetels bemachtigen. Maar het dwingen van stafmedewerkers om extra uren te besteden aan het aanpakken van complexe gevallen waarin de belastingcode aanzienlijke speelruimte liet, was geen formule voor maximale efficiëntie.
Het resultaat was een voortdurende leegte in het intrekken van de belastingvrije status van C4’s. Tussen juli 2015 en augustus 2016 ontving de divisie 6.539 klachten, volgens een rapport van de inspecteur-generaal. Het rapport concludeerde dat ongeveer 1.000 van hen vragen opriepen over regelovertredingen met betrekking tot politiek die door de speciale beoordelingscommissie hadden moeten worden behandeld. Maar Vera zei dat hij slechts 19 zaken naar de commissie stuurde – waaronder zowel C4’s als C3’s waarbij telkens een organisatie betrokken was die prominent genoeg was om aanzienlijke media-aandacht te trekken. De toetsingscommissie heeft 10 van deze zaken doorgestuurd voor onderzoek; begin vorig jaar werd de helft onderzocht en wachtte de andere helft op actie. (De verklaring van de IRS merkte op dat het bureau “het niet eens was” met de conclusie van de inspecteur-generaal “dat beschuldigingen van politieke campagne-interventie of buitensporig lobbyen niet werden doorgestuurd naar de voor onderzoek zoals gevraagd” en beweerde dat “sommige verwijzingen mogelijk niet alle elementen bevatten die vereist zijn voor de IRS om verder te gaan.”)
Vera was het eens met het standpunt van de inspecteur-generaal dat er in die periode meer dan 10 potentiële overtreders waren. Maar tussen de vage taal van de belastingwet en het kwellende beoordelingsproces was hij steeds fatalistischer geworden. Zelfs in de zeldzame gevallen dat de beoordeling van een C4 het door de pijplijn haalde en een veldagent aanbeval de belastingvrije status van de organisatie in te trekken, zei Vera, zou de IRS-hoofdadviseur zich verzetten tegen de stap op grond van het feit dat de beslissing waarschijnlijk zou worden vernietigd in een rechtbank.
De situatie is niet verbeterd sinds Vera in 2017 naar een andere eenheid is overgestapt. De huidige herzieningscommissie, die in september 2017 aan haar termijn van twee jaar begon, had vanaf maart nog geen verwijzingen ontvangen – ondanks ten minste 2.000 die de expertise van de commissie in die periode rechtvaardigden – volgens een voormalige en een huidige IRS-medewerker die nauw met de herzieningscommissie samenwerkte. (De verklaring van de IRS beweert dat de commissie wel verwijzingen heeft ontvangen, maar “de gegevens zijn niet openbaar beschikbaar” en dat beoordelingen “in behandeling zijn als gevolg van pensioneringen in de commissie.”)
Officials zeggen dat ze reden zien voor een paar scintillas van optimisme: De vrijgestelde organisatie-eenheid voegt nieuw personeel toe. Margaret Von Lienen, die de post van Lois Lerner overnam, kondigde in de herfst van 2018 aan dat de divisie 70 inkomstenagenten en nalevingsfunctionarissen in dienst nam, waardoor haar krachten werden hersteld van een post-schandaal dieptepunt van 585 tot 655, met plannen om in 2019 nog eens 70 aan te trekken. Maar zelfs als de divisie die nieuwe werknemers aanneemt, zal het 200 werknemers onder de telling aan het begin van het decennium blijven.
“We hebben de afgelopen jaren zoveel slijtage ervaren dat het een kwestie is van genoeg mensen hebben om het werk te doen,” zei Von Lienen tijdens een paneldiscussie in de slotweken van 2018. Op de korte termijn, zei ze, zal de tijd die nodig is om het nieuwe personeel op te leiden het tempo van de beoordeling voor C4-klachten vertragen. “We kunnen waarschijnlijk verwachten dat we in 2019 minder examens zullen doen,” zei ze. De prioriteit van de divisie is om “bovenop onze aanvraaginventaris te blijven, en waarschijnlijk zal de examenkant van het huis daaronder lijden.”
Terwijl de IRS blijft proberen om uit zijn gat te graven, nog dieper gemaakt door de overheidsstop dit jaar, zeggen deskundigen dat er nieuwe permutaties van donker geld ontstaan. Zoals Anna Massoglia, een onderzoeker van het Center for Responsive Politics, het verwoordde: “Er zijn elke dag nieuwe mazen in de wet die worden uitgebuit.”