Gezien de opvallende gelijkenis van de Noordse samenlevingen is het interessant vast te stellen hoe verschillend sommige van hen hebben gereageerd op de huidige covid-19-crisis. Denemarken en Noorwegen hebben bijvoorbeeld snel een lockdown voor werk en school ingevoerd en hun grenzen gesloten. Zweden daarentegen heeft de internationale belangstelling gewekt met een betrekkelijk lakse aanpak bij het afdwingen van sociale distantie door wettelijke maatregelen. Ongeacht welke aanpak “juist” is, hebben de uiteenlopende reacties de verschillende manieren waarop elk land wordt bestuurd aan het licht gebracht, in het bijzonder met betrekking tot de verhouding tussen regering en bestuurlijke autoriteiten, zoals gezondheidsraden, alsook de bezorgdheid over de kwetsbaarheid van het democratische systeem als geheel. Deze verschillen zijn vaak geworteld in historische tradities en ervaringen. Johan Strang, universitair hoofddocent aan het Centrum voor Noordse studies van de Universiteit van Helsinki, gaat in op enkele van de redenen voor deze verschillen.
2020.04.06 | Johan Strang
Verschillende geschiedenissen en democratische tradities zijn wellicht enkele van de redenen waarom Denemarken, Finland en Noorwegen verschillend hebben gereageerd op covid-19 – en waarom Zweden een geheel eigen aanpak heeft. (Merk op dat deze kaart alleen de Noordse landen toont waarnaar in het artikel wordt verwezen). Foto: colourbox.dk.
*Let erop dat dit artikel alleen betrekking heeft op de genoemde Noordse landen (Denemarken, Finland, Noorwegen en Zweden) en niet op de gehele Noordse regio.
Verschillende manieren om bestuursorganen te organiseren
Een van de meest fundamentele redenen voor de verschillende reacties op de covid-19-crisis in de Noordse landen is de verschillende bestuurlijke tradities in het oosten en westen van Norden. Terwijl Finland en Zweden betrekkelijk kleine ministeries en autonome bestuursinstanties hebben, zijn de politici in Noorwegen en Denemarken directer verantwoordelijk voor het bestuur. In Denemarken en Noorwegen was het dus gemakkelijker om snel te reageren met politieke besluiten – en zelfs om de autoriteiten en hun deskundigheid terzijde te schuiven wanneer dit politiek noodzakelijk werd geacht. De Deense regering legde snel beperkingen op en sloot haar grenzen, hoewel de epidemiologen van de Deense gezondheidsautoriteit (Sundhedstyrelsen) zeiden dat dit niet nodig was.
In Zweden is de staatsepidemioloog vaker op de televisie dan de minister-president, en hij wordt algemeen beschouwd als de “kapitein” die Zweden door de storm zal loodsen. In Noorwegen en Denemarken is de minister-president een duidelijke voorvechter. In Finland is minister-president Sanna Marin ook een leidende figuur, maar zij benadrukt voortdurend dat zij de aanbevelingen van THL (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, oftewel het Finse instituut voor gezondheid en welzijn) opvolgt.
FOTO’S: De voorste figuur op persconferenties in Denemarken, Noorwegen en Finland is de minister-president, terwijl dat in Zweden eerder de epidemioloog Anders Tegnell van de Zweedse volksgezondheidsdienst is (foto links). Foto rechts: Minister-president van Denemarken, Mette Frederiksen, statsministeriet.
Ervaringen uit het verleden beïnvloeden de huidige aanpak
Het feit dat Finland, ondanks dezelfde managementtraditie als Zweden, anders heeft gehandeld dan Zweden, kan iets te maken hebben met Finse historische ervaringen, niet in de laatste plaats uit de Tweede Wereldoorlog. Er bestaat een zekere bereidheid om vastberaden en collectief op te treden bij abrupte crises. De les van de oorlog was dat als iedereen de bevelen van de staat opvolgt, alles goed komt, maar er wordt ook verwacht dat de regering bereid is snel en krachtdadig op te treden. Finland is ook beter uitgerust dan de andere Noordse landen met betrekking tot noodvoorraden en dergelijke, iets waar de andere Noordse landen zich lange tijd weinig zorgen over hebben gemaakt. In Noorwegen en Denemarken had de oorlogservaring meer te maken met het feit dat de verantwoordelijkheid van het individu belangrijk was, terwijl van Zweden misschien kan worden gezegd dat het een vergelijkbare crisiservaring ontbeert.
Finland is aantoonbaar beter voorbereid op crises. Hier zie je de persconferentie van de Finse regering op 16 maart 2020, toen de sluiting van scholen werd aangekondigd. Foto: Laura Kotila, Flickr, Finnish Government Office.
Zweden goes it alone – why?
- Onbetwistbaar zelfvertrouwen: Zweden is het enige Scandinavische land, en een van de weinige landen in Europa, dat zijn scholen niet heeft gesloten en geen rigoureuze, wettelijk afgedwongen sociale distantiëringsmaatregelen heeft ingevoerd. Er is veel zelfvertrouwen voor nodig om anders te handelen dan bijna elk ander land. Dit is iets wat Zweden in sterkere mate bezit dan de andere Noordse landen, die meer gekenmerkt worden door de houding van de kleine staat, namelijk dat het belangrijk is anderen te volgen. Vaststellen en verklaren waar dit Zweedse zelfvertrouwen vandaan komt, is een van de moeilijkste en spannendste vragen voor filosofen en cultuurhistorici die geïnteresseerd zijn in de Noordse landen. Mijn eigen theorie is dat het een kwestie van tijdelijkheid is. Soms ontstond tijdens de 20e eeuw, de hoogtijdagen van het Zweedse model, het idee dat Zweden een van de modernste landen ter wereld was, en dus “voor” lag op andere landen. Als je dus, zoals Zweden, voorop loopt in de menselijke ontwikkeling, heeft het geen zin om je te vergelijken met andere, minder geavanceerde samenlevingen. In plaats daarvan is er een bereidheid en een gewoonte om elk vraagstuk zelfstandig op te lossen.
- Centrale rol van de economie: De economische aspecten hebben in de Zweedse discussie een veel centralere plaats ingenomen, en wel in een veel vroeger stadium, dan in de andere Noordse landen. Het is niet ondenkbaar dat dit te maken heeft met het feit dat Zweden in veel opzichten neoliberaler is en meer door financiën wordt gedreven. Tegelijkertijd mag echter niet uit het oog worden verloren dat economen in Zweden van oudsher een centralere plaats in het debat innemen dan in de andere Noordse landen. De Zweedse verzorgingsstaat, “folkhemmet” (Het Volkshuis), was in vele opzichten in de eerste plaats een economisch project. De belangrijkste architecten waren economen als Gunnar Myrdal, Ernst Wigforss, Bertil Ohlin, Gösta Rehn en Rudolf Meidner. En het zwaartepunt van de knowhow in Zweden ligt nog steeds bij mensen uit het economische veld. Als ik mij Henrik Stenius, de oprichter van het Centrum voor Noordse Studies aan de Universiteit van Helsinki, goed herinner, is de centrale expertise in crisissituaties die van economen in Zweden, historici en filosofen in Finland, juristen en historici in Noorwegen, en politicologen in Denemarken. Dit wil niet zeggen dat de Zweden voorrang geven aan de economie boven gezondheid en het menselijk leven, of dat zij ongevoelige kosten-batenanalyses maken. Het is veeleer zo dat er in Zweden een sterke traditie bestaat van denken dat een goed functionerende economie een eerste vereiste is voor het welzijn en de gezondheid van de mensen. De veiligheid van de “folkhem” kon alleen worden bereikt door een versterkte economie, en omgekeerd liggen de wrede sociale en psychische gevolgen van de recessie van de jaren negentig in Zweden en Finland nog vers in het geheugen van de mensen, vooral in Finland.
- De Zweden doen wat hen gezegd wordt: In de andere Noordse landen – misschien vooral in Denemarken – heeft Zweden de reputatie een paternalistische, prohibitieve samenleving te zijn, hetgeen niet lijkt te stroken met de liberale houding die Zweden tijdens de coronacrisis heeft aangenomen. Hoe valt dit te rijmen? Als je beter kijkt, is het waarschijnlijk niet zozeer het verbod op zich waar de Denen de draak mee steken, maar de gehoorzaamheid waarmee de Zweden verschillende aanbevelingen opvolgen. Als we de Deense anekdotes mogen geloven, eten de Zweden vijf boterhammen per dag wanneer de Zweedse volksgezondheidsdienst (Folkhälsomyndigheten) aanbeveelt vijf boterhammen per dag te eten. Het stereotype is meer dat de Zweden er naïef op vertrouwen dat de staat weet wat het beste voor hen is. Overigens is dit precies dezelfde logica die Zweden hanteert bij de aanpak van de covid-19-crisis; de Zweedse autoriteiten vertrouwen erop dat de Zweden in het algemeen de aanbevelingen van de staatsepidemioloog zullen opvolgen om hun handen te wassen en uit elkaars buurt te blijven. Er is geen noodzaak om sociale afstandsmaatregelen wettelijk af te dwingen. In een breder vergelijkend perspectief is het vertrouwen in de autoriteiten in de gehele Noordse regio (met inbegrip van Denemarken) echter groot, zodat deze verklaring voor het Zweedse uitzonderingskarakter zeker beperkingen heeft.
PictURE: In Finland en Noorwegen is de democratie meer gelegaliseerd dan in Denemarken en Zweden. Noorwegen heeft nog steeds de meeste advocaten per hoofd van de bevolking van de Scandinavische landen. Foto: Het Hooggerechtshof van Noorwegen, Door Bjoertvedt – Eigen werk, CC BY-SA 3.0.
Democratie speelt anders
Individuele rechten en andere constitutionele aspecten van de maatregelen tegen de pandemie hebben in Finland en vooral Noorwegen veel meer centraal gestaan in het debat dan in Denemarken en Zweden. Dit zou kunnen komen doordat Finland en Noorwegen jongere naties en meer gelegaliseerde democratieën zijn dan Denemarken en Zweden. Om historische redenen speelt de grondwet zowel in Finland als in Noorwegen een bijzondere rol. In Finland waren de oude Zweedse wetten van bijzonder belang tijdens de Russische periode (1809-1917) en in de 20e eeuw hebben zich herhaaldelijk democratische crises voorgedaan die de noodzaak van grondwettelijke bescherming van de democratie hebben benadrukt. In Noorwegen neemt de Eidsvoll-grondwet van 1814 een bijzondere plaats in het nationale verhaal in, en de leidende politici in de 19e eeuw waren vaak juristen. Noorwegen heeft nog steeds de meeste advocaten per hoofd van de bevolking van de Scandinavische landen. Denemarken en Zweden benadrukken liever het primaat van de politiek dan van het recht. Toen de Zweedse regering begin april een wetsvoorstel indiende dat haar extra bevoegdheden zou geven om de covid-19-crisis aan te pakken, was het belangrijkste gespreksonderwerp niet de mogelijke gevolgen voor de rechten van het individu, maar het feit dat het wetsvoorstel de regering in staat zou stellen het parlement (Riksdag) te omzeilen. Historisch gezien maakte het primaat van de politiek boven het recht deel uit van de rechtsfilosofie van de welvaartsmaatschappij (Scandinavisch juridisch realisme). De leidende gedachte was dat de wet progressieve hervormingen niet in de weg mocht staan. In plaats daarvan werd de wet gezien als een instrument in handen van de wetgevers. Deze manier van denken vereist een historisch geconditioneerd vertrouwen in de kracht van de democratie en haar vermogen om weerstand te bieden aan krachten die haar van binnenuit omver willen werpen. Terwijl Denemarken en Zweden dus gekenmerkt kunnen worden door wat een democratisch zelfvertrouwen (of naïviteit) genoemd kan worden, zijn Noorwegen en Finland meer bezorgd over de broosheid van de democratie in tijden van crisis.
Niet afwijzend staan tegenover “de oorlogsinspanning”
Een interessante slotopmerking is hoe groot de steun is voor de benadering van een bepaald land als de juiste. In Zweden werden mensen met een andere mening dan de aanpak van het land uitgescholden voor “amateur-epidemiologen”, en in Finland werden zelfs drastische maatregelen, zoals het isoleren van de hele provincie Uusimaa, zonder veel tegenstand of debat doorgevoerd. De steun voor de Noordse regeringen is stabiel en neemt in de hele regio toe, en de kranten hebben de neiging nieuwsberichten op te blazen die het gevoel versterken dat “ons” eigen land op de goede weg is. Maar hoe langer de crisis duurt, hoe meer ruimte er lijkt te zijn voor een kritisch debat. Dit geldt voor alle Noordse landen, maar misschien vooral voor Zweden, iets wat kan worden toegeschreven aan het feit dat de aanpak van Zweden controversiëler is, of misschien omdat Zweden een groter land is waar meer ruimte is voor afwijkende meningen – het bekende conformisme daargelaten. Verwijzingen naar andere Noordse landen vormen een centraal onderdeel van deze opkomende debatten, en in die zin is het interessant op te merken dat de crisis de intra-Noordse vergelijking als een nationale politieke praxis in de hele regio nieuw leven heeft ingeblazen. In tijden van crisis handelen de Noordse landen misschien niet op dezelfde wijze, maar zij blijven wel gretig om van elkaar te leren ten einde de volgende keer beter voorbereid te zijn.
Verder lezen:
- Francis Sejersted, Het tijdperk van de sociaal-democratie: Norway and Sweden in the Twentieth Century (Princeton University Press, 2011).
- Johan Strang ‘Scandinavian Legal Realism and Human Rights: Axel Hägerström, Alf Ross and the Persistent Attack on Natural Law’ Nordic Journal of Human Rights, 36, 3 (2018) pp. 202-218.
- Pauli Kettunen ‘The Society of Virtuous Circles’ in Models, Pauli Kettunen en Hanna Eskola, eds, Models, Modernity and the Myrdals (University of Helsinki, 1997).
- Sheri Berman, The Primacy of Politics (Cambridge University Press, 2006).