W ostatniej dekadzie, ludzie, firmy i związki zawodowe wydały więcej niż 1 miliard dolarów w ciemnych pieniędzy, według Center for Responsive Politics. Sama definicja tego wyrażenia, dla wielu krytyków, uosabia problem ukrytych wpływów politycznych: Chronione płaszczem anonimowości, typowo bogate interesy mogą przekazywać nieograniczone pule pieniędzy poprzez organizacje non-profit na rzecz kandydatów lub inicjatyw politycznych bez bezpośredniego wkładu w kampanie.
Takie wydatki są legalne dzięki ogromnej luce. Sekcja 501(c)(4) amerykańskiego kodeksu podatkowego pozwala organizacjom na dokonywanie niezależnych wydatków na cele polityczne przy jednoczesnym ukrywaniu nazwisk swoich darczyńców – tak długo, jak polityka nie jest „podstawową działalnością” organizacji. Internal Revenue Service ma trudne zadanie określenia, kiedy organizacje non-profit z tej kategorii, znane potocznie jako C4, naruszają ten niejasny standard.
Ale próby IRS w zakresie kontroli tej klasy organizacji non-profit prawie całkowicie się załamały, ujawnia dochodzenie ProPublica. Od 2015 roku napłynęły tysiące skarg – od obywateli, grup interesu publicznego, agentów IRS, urzędników państwowych i nie tylko – że C4 nadużywają przepisów. Ale w tym okresie agencja nie pozbawiła ani jednej organizacji statusu organizacji zwolnionej z podatku za łamanie zasad wydatkowania. (Garstka grup miała cofnięty status za niezłożenie sprawozdań finansowych przez trzy kolejne lata.)
Większość spraw nie trafia nawet do komisji IRS stworzonej do ich zbadania. Od września 2017 r. do marca 2019 r. komisja nie otrzymała ani jednej skargi do rozpatrzenia według jednego byłego i jednego obecnego pracownika IRS, którzy ściśle współpracowali z komisją, nawet jeśli co najmniej 2 000 uzasadniało jej rozpatrzenie. (IRS zaprzecza temu.) Standardy są prawie tak samo liberalne, gdy organizacje ubiegają się o status C4 w pierwszej kolejności. W 2017 roku, na przykład, IRS odrzucił tylko trzy z 1,487 wniosków.
Abdykacja IRS w zakresie nadzoru wynika z trzech przyczyn. Zaczęło się od gwałtownego wzrostu liczby politycznie zorientowanych C4. Zostało to spotęgowane przez niemal komicznie uciążliwy proces badania C4 oskarżonych o naruszenie limitów politycznych przez IRS; proces ten wymaga pół tuzina warstw zatwierdzeń i skierowań tylko po to, by rozpocząć dochodzenie. Proces ten wymaga pół tuzina warstw zatwierdzeń i odwołań tylko po to, by rozpocząć dochodzenie. Do tego przyczyniły się lata redukcji personelu IRS i utraty wiedzy fachowej, które następnie zostały spotęgowane przez ciągłe cięcia budżetowe Kongresu, począwszy od 2010 roku. Podział, który nadzoruje organizacje non-profit, znany jako sekcja „organizacji zwolnionych”, skurczył się z 942 pracowników w 2010 r. do 585 w 2018 r., według IRS.
Na dodatek skandal z 2013 r., W którym IRS został oskarżony o celowanie w konserwatywne organizacje non-profit, pozostawił podział przesiąknięty szkalowaniem konserwatywnych polityków, mediów i opinii publicznej, a także rezygnacją Lois Lerner, która kierowała tym podziałem. Niektórzy audytorzy IRS mówią, że byli sparaliżowani. „Bałem się, że zostanę poddany pręgierzowi, że będę ciągnięty na Wzgórze, by zeznawać, że zostanę uwikłany w procesy sądowe, że będę musiał zapłacić tysiące dolarów za rachunki adwokackie, na które nie było mnie stać, że będę miał pogróżki pod adresem moim lub mojej rodziny” – powiedział jeden z pracowników, który pracował wtedy w dziale Lerner. „Zamknąłem swoją stronę na Facebooku. Usunąłem wszystkie osobiste wpisy na Twitterze. Przestałem mówić ludziom, gdzie pracuję. Próbowałem stać się niewidzialny.”
Biuro prasowe IRS zaoferowało pisemne odpowiedzi na niektóre z pytań złożonych na piśmie przez ProPublica. „IRS administruje przepisami podatkowymi uchwalonymi przez Kongres i utrzymuje aktywną obecność egzekwowania prawa w celu promowania równego stosowania prawa wobec wszystkich podatników”, oświadczenie odnotowało cztery razy, w odpowiedzi na pytania dotyczące adekwatności egzekwowania prawa przez agencję i jej zasobów.
IRS jest świadomy problemów, ale jego próby zajęcia się nimi poszły donikąd. Raport inspektora generalnego IRS z 2013 r. zalecił zmiany dla agencji. Obejmowały one przyjęcie nowej, jasnej definicji tego, co stanowi „podstawową działalność” organizacji. IRS zrobił to – tylko po to, aby Kongres to odrzucił.
Po tym, jak IRS oddał swoją rolę nadzorczą, władze stanowe muszą wkroczyć do akcji, powiedział Jim Sheehan, szef biura organizacji charytatywnych w biurze prokuratora generalnego Nowego Jorku, na imprezie poświęconej organizacjom zwolnionym z podatku w lutym. Mówiąc ogólnie o tym, co opisał jako niepowodzenie IRS w nadzorowaniu politycznych organizacji non-profit, Sheehan powiedział: „To jest Dziki Zachód tam.”
Kodeks podatkowy Stanów Zjednoczonych od dawna oferuje organizacjom non-profit opcje angażowania się w politykę, z których każda jest określona przez przepis, który reguluje ją w kodeksie. Każda z nich ma swoje kompromisy. Na przykład, podmioty 501(c)(3) są zwolnione z podatku i mogą lobbować w ograniczonym zakresie – ale nie wolno im wydawać żadnych pieniędzy na kandydatów politycznych. Tak zwane 527s mogą wydawać wszystko, co chcą na wybory – ale muszą ujawnić swoich darczyńców.
C4s cieszą się dużą swobodą działania. W tej kategorii, przepisy IRS dyktują, że organizacja, która stara się o zwolnienie z podatku „nie może być zorganizowana dla zysku i musi być prowadzona wyłącznie w celu promowania dobra społecznego”. Przepisy stanowią, że taka organizacja „może angażować się w pewne działania polityczne, tak długo jak nie jest to jej podstawowa działalność.”
Jak jednak zdefiniować „podstawową działalność” organizacji? Przez dziesięciolecia kwestia ta była w dużej mierze bez znaczenia. Duzi fundatorzy używali innych środków do przekazywania pieniędzy na kampanie. Następnie pojawiła się seria orzeczeń Sądu Najwyższego, z których najbardziej znana była decyzja Citizens United z 2010 roku, która rozluźniła ograniczenia dotyczące wpłat na cele polityczne. W tej sprawie sąd stwierdził, że podobnie jak ludzie, korporacje i związki zawodowe mogą wydawać nieograniczone fundusze na wybory.
Po decyzji Citizens United nastąpił gwałtowny wzrost liczby tworzonych organizacji ukierunkowanych politycznie, które starały się o zatwierdzenie przez IRS jako C4s. W 2012 roku co najmniej 250 milionów dolarów przeszło przez takie grupy i zostało przeznaczone na wysiłki zmierzające do wyboru kandydatów, co stanowiło 80-krotny wzrost w porównaniu z ośmioma poprzednimi latami.
Ten boom nastąpił w tym samym czasie, gdy Kongres zaczął zmniejszać budżet IRS. Ta kombinacja sprawiła, że jednostka Lerner zajmująca się organizacjami zwolnionymi z podatku została przytłoczona. „Mój poziom zaufania, że jesteśmy wyposażeni do wykonywania tej pracy nadal jest zachwiany,” napisała w e-mailu na początku 2013 roku. „Garstka pracowników IRS w dziale Lerner postanowiła zaimprowizować swój własny skrót. Jeśli jakaś grupa miała nazwę, która brzmiała politycznie – na przykład miała w nazwie słowa „Tea Party” – oznaczali ją, aby zwrócić na nią dodatkową uwagę.
Reporterzy w końcu dowiedzieli się o tej taktyce. Zainteresowanie Kongresu podążyło za nimi, a następnie wybuchła pełna furia w maju 2013 roku, kiedy inspektor generalny IRS potwierdził, że agenci IRS kierowali dodatkową kontrolę na grupy z konserwatywnie brzmiącymi słowami w nazwie.
Izba zwołała przesłuchania. Niektórzy republikańscy przedstawiciele twierdzili, że Lerner stała na czele partyzanckiego ataku przeciwko grupom konserwatywnym. „To najbardziej skorumpowany i oszukańczy IRS w historii”, powiedział Rep. Kevin Brady, R-Texas, podczas jednego z przesłuchań. Lerner odmówiła zeznań, powołując się na ochronę piątej poprawki, i zrezygnowała.
Słuchania na ten temat trwały z przerwami przez cztery lata. IRS ostatecznie spędził 98,000 godzin w czasie pracy personelu odpowiadając na dochodzenia kongresowe, zgodnie z zeznaniami byłego komisarza agencji, Johna Koskinena.
Do czasu ustania tumultu, niewiele osób zauważyło, że inspektor generalny złożył kolejny raport. Ten stwierdził, że pracownicy IRS również używali słów kluczowych takich jak „postępowy”, aby nakierować organizacje liberalne na dalszą kontrolę. Zanim ustalono, że wydział organizacji zwolnionych z podatku IRS nie wykazywał żadnych antykonserwatywnych uprzedzeń, inspektor generalny zaproponował naprawę sposobu, w jaki sprawdza organizacje non-profit. „Wierzymy, że może to być spowodowane brakiem konkretnych wskazówek, w jaki sposób określić 'podstawowej działalności'” z opieki społecznej nonprofit, raport stwierdził.
IRS odpowiedział opowiadając się za restrykcyjnym podejściem: C4 powinny być zakazane od wszelkich działań związanych z kampanią. Te wytyczne, wydane pod koniec 2013 roku, wywołały 150 000 komentarzy, najwięcej publicznych opinii w historii IRS. Kilku republikańskich członków Kongresu rozpowszechniło projekty ustaw, aby zablokować taką zmianę.
W następstwie tego sprzeciwu IRS wycofał się ze swojego kategorycznego podejścia i zamiast tego zaproponował opartą na procentach definicję „działalności podstawowej”. Następnie komisarz Koskinen i jego zespół odbyli serię spotkań i opracowali projekt roboczy. „Po wielu dyskusjach i przeglądach, konsensus był taki, że działalność polityczna organizacji non-profit zajmujących się pomocą społeczną musi być mniejsza niż 50 procent, aby się zakwalifikować,” powiedział Koskinen w wywiadzie dla ProPublica.
Koskinen argumentował za tym podejściem podczas spotkań jeden na jeden z liderami Demokratów i Republikanów. „Myślałem, że ważne jest, aby ludzie na Wzgórzu zdali sobie sprawę, że to nie jest polityczne”, powiedział, „ale aby przepisy były bardziej egzekwowalne z punktu widzenia IRS.”
Ostatecznie Kongres się nie zgodził. W grudniu 2015 roku 17 linii zostało wstawionych do 888-stronicowej ustawy o środkach: „Żadne z funduszy udostępnionych w tej lub jakiejkolwiek innej ustawie nie może być wykorzystane … do wydania, rewizji lub sfinalizowania jakiejkolwiek regulacji, orzeczenia dochodowego lub innych wskazówek … w celu określenia, czy organizacja jest prowadzona wyłącznie w celu promowania dobrobytu społecznego.”
Przywództwo Izby, pod ówczesnym przewodniczącym Paulem Ryanem, wstawiło zakaz w końcowych rundach negocjacji ustawy, zgodnie z sześcioma osobami zaznajomionymi z riderem. (Ryan nie odpowiedział na prośbę o komentarz.) Część języka została zapożyczona z poprzednich republikańskich projektów ustaw, aby powstrzymać IRS. A wcześniej w 2015 roku, Ryan i ówczesny-Rep. Peter Roskam wprowadzili „Stop Targeting of Political Beliefs by the IRS Act of 2015.”
Koskinen powiedział ProPublica, że był zaskoczony i rozczarowany. „Celem nie było utrudnianie komukolwiek, ale pomoc” – powiedział. „Pozostawienie niejasnej sytuacji nie robi żadnych przysług dla organizacji non-profit, a w rzeczywistości pozostawia więcej miejsca dla pracowników IRS do korzystania z ich dyskrecji i osądu.”
Od 2015 roku linie zostały przeniesione w każdej nowej ustawie o środkach. Pozostają w mocy do dziś.
Roger Vera był tam, gdzie zderzyły się kongresowa obstrukcja, gwałtowny wzrost C4s i system nadzoru IRS „Rube Goldberg”. Jako kierownik referencji w dziale organizacji zwolnionych w latach 2013-2017, Vera prowadził proces, przez który obywatele, agenci IRS i inni skarżyli się na grupy, które twierdzili, że naruszyły kodeks podatkowy. (W żargonie IRS skargi nazywane są „referralami”.)
IRS nie ułatwiał mu zadania. Przyjął zagmatwany system rozpatrywania tych skarg po wzroście liczby nowych wniosków, który nastąpił po decyzji Citizens United. Rozpoczął się on od sześciu kroków: Skargi przechodziły od agenta klasyfikującego, następnie do Very, potem do komitetu badawczego, następnie do jednego z trzech komitetów nadzorczych, potem z powrotem do Very, a następnie do agenta terenowego. Taki był proces tylko po to, by rozpocząć dochodzenie.
Każdy krok miał być szczegółowo udokumentowany, by wykazać, że polityka nie zainfekowała procesu podejmowania decyzji. Po tym były oczywiście kolejne etapy, jeśli dochodzenie ujawniło oznaki naruszenia prawa.
Pomiędzy dużą ilością skarg a nieporęcznym procesem, Vera była przytłoczona. To było jak „bycie w środku huraganu”, powiedział. „Patrzyłeś na 100% spraw i badałeś 100% z nich, ale potem nie miałeś czasu, aby zrobić cokolwiek”. (Vera powiedział, że rozmawiał z ProPublica bez zgody IRS ze względu na znaczenie przejrzystości.)
Proces przeglądu był tak uciążliwy, powiedział Vera, że trzyletni limit czasu na działanie na każdej skardze C4 często wygasał, zanim IRS mógł podjąć jakiekolwiek działania. „Zrobili system tak skomplikowany, ponieważ nie chcieli, aby inspektor generalny przyszedł i powiedział: 'Hej, spojrzałeś tylko na dwa lub trzy przypadki i wszystkie są pewną grupą polityczną'”, powiedział Vera. Każda skarga złożona w latach 2010-2014 utknęła w martwym punkcie, zanim agenci terenowi mogli rozpocząć dochodzenie w sprawie grupy C4, według dochodzenia przeprowadzonego przez Senacką Komisję Finansów w 2015 r.
Raporty i przeglądy działu Very – przez inspektora generalnego, przez Senat, przez Biuro Kontroli Rządu – wciąż się nasilały. Kontrola zdawała się tylko pogarszać sytuację. Wydział zareagował okresowymi reorganizacjami, które wytrąciły pracowników z równowagi. Wydział wprowadził również szereg zmian w procesie rewizji, takich jak przejście z 12-miesięcznych kadencji członków komisji rewizyjnej na stałe 24-miesięczne kadencje. Skrócono proces poprzedzający dochodzenie z sześciu do pięciu kroków. Wydział zaprzestał również przyjmowania ochotników do pełnienia funkcji w komisji rewizyjnej, a zamiast tego losowo przydzielał pracowników, którzy mieli już pełnoetatową pracę w IRS i nie otrzymywali żadnego dodatkowego wynagrodzenia za pracę w komisji. Teoretycznie, odejście od wolontariuszy zmniejszyłoby prawdopodobieństwo zdobycia miejsc przez pracowników motywowanych politycznie. Ale zmuszanie pracowników do spędzania dodatkowych godzin na zajmowaniu się złożonymi sprawami, w których kodeks podatkowy pozostawiał znaczną swobodę, nie było formułą dla maksymalnej wydajności.
Rezultatem była ciągła pustka w unieważnianiu statusu zwolnienia podatkowego C4s. W okresie od lipca 2015 r. do sierpnia 2016 r., Wydział otrzymał 6 539 skarg, zgodnie z raportem inspektora generalnego. Raport stwierdził, że około 1000 z nich podnosiło kwestie naruszeń zasad związanych z polityką, które powinny były zostać rozpatrzone przez specjalną komisję rewizyjną. Ale Vera powiedział, że wysłał do komisji tylko 19 spraw – w tym zarówno C4 jak i C3, z których każda dotyczyła organizacji na tyle prominentnej, że przyciągnęła znaczną uwagę mediów. Komisja przeglądowa przekazała 10 z nich do zbadania; na początku zeszłego roku połowa z nich była w trakcie badania, a druga połowa czekała na podjęcie działań. (W oświadczeniu IRS zauważono, że agencja „nie zgodziła się” z wnioskiem inspektora generalnego, że zarzuty dotyczące interwencji w kampanie polityczne lub nadmiernego lobbingu nie zostały przekazane do rozpatrzenia zgodnie z prośbą” i zapewniono, że „niektóre wnioski mogą nie zawierać wszystkich elementów wymaganych przez IRS, aby kontynuować.”)
Vera zgodziła się z poglądem inspektora generalnego, że w tym okresie było więcej niż 10 potencjalnych sprawców naruszenia. Ale pomiędzy niejasnym językiem kodeksu podatkowego i męczącym procesem przeglądu, stawał się coraz większym fatalistą. Nawet w rzadkich przypadkach, gdy przegląd C4 przeszedł przez rurociąg, a agent terenowy zalecił cofnięcie statusu organizacji zwolnionej z podatku, Vera powiedziała, główny radca prawny IRS sprzeciwiłby się temu krokowi na podstawie tego, że decyzja prawdopodobnie zostałaby obalona w sądzie.
Sytuacja nie uległa poprawie, odkąd Vera przeniosła się do innej jednostki w 2017 roku. Obecna komisja rewizyjna, która rozpoczęła swoją dwuletnią kadencję we wrześniu 2017 r., do marca nie otrzymała jeszcze żadnych skierowań – pomimo co najmniej 2 000 uzasadniających ekspertyzę komisji w tym okresie – według jednego byłego i jednego obecnego pracownika IRS, który ściśle współpracował z komisją rewizyjną. (Oświadczenie IRS stwierdził, że komisja otrzymała skierowania, ale „dane nie są publicznie dostępne” i że przeglądy „są w toku ze względu na emerytury w komisji.”)
Oficjaliści twierdzą, że widzą powód do kilku skrawków optymizmu: Zwolnione jednostka organizacja jest dodanie nowych pracowników. Margaret Von Lienen, która przejęła stanowisko Lois Lerner, ogłosiła jesienią 2018 roku, że dywizja zatrudniła 70 agentów skarbowych i oficerów zgodności, przywracając swoje siły z niskiego po skandalu poziomu 585 do 655, z planami wprowadzenia dodatkowych 70 w 2019 roku. Ale nawet jeśli dywizja zatrudni tych nowych pracowników, pozostanie 200 pracowników poniżej liczby na początku dekady.
„Doświadczyliśmy tak wielu atrition w ciągu ostatnich kilku lat, że jest to kwestia posiadania wystarczającej liczby ludzi do wykonywania pracy”, powiedziała Von Lienen podczas dyskusji panelowej w końcowych tygodniach 2018 roku. W perspektywie krótkoterminowej, powiedziała, czas wymagany do przeszkolenia nowych pracowników spowolni tempo przeglądu dla skarg C4. „Możemy prawdopodobnie oczekiwać, że w 2019 roku będziemy robić mniej egzaminów”, powiedziała. Priorytetem wydziału jest „utrzymanie się na szczycie naszego spisu aplikacji, a prawdopodobnie strona egzaminacyjna domu będzie cierpieć z tego powodu.”
Podczas gdy IRS nadal próbuje wykopać się ze swojej dziury, jeszcze bardziej pogłębionej przez zamknięcie rządu w tym roku, eksperci twierdzą, że pojawiają się nowe permutacje ciemnych pieniędzy. Jak stwierdziła Anna Massoglia, badaczka z Center for Responsive Politics, „każdego dnia pojawiają się nowe luki prawne, które są wykorzystywane.”
.