Viime vuosikymmenen aikana ihmiset, yritykset ja ammattiliitot ovat jakaneet yli miljardi dollaria pimeää rahaa, kertoo Center for Responsive Politics. Monien kriitikoiden mielestä jo tuon ilmaisun määritelmä ilmentää hämäräperäisen poliittisen vaikuttamisen ongelmaa: Nimettömyyden suojassa tyypillisesti varakkaat tahot voivat siirtää rajattomasti rahaa voittoa tavoittelemattomien järjestöjen kautta ehdokkaiden tai poliittisten aloitteiden hyväksi ilman, että ne osallistuvat suoraan kampanjoihin.
Tällainen rahankäyttö on laillista massiivisen porsaanreiän vuoksi. Yhdysvaltain verolain 501(c)(4) pykälä sallii järjestöjen tehdä riippumattomia menoja politiikkaan piilottaen samalla lahjoittajiensa nimet – kunhan politiikka ei ole järjestön ”ensisijainen toiminta”. Verohallinnon (Internal Revenue Service, IRS) vaikeana tehtävänä on selvittää, milloin tähän luokkaan kuuluvat voittoa tavoittelemattomat järjestöt, jotka tunnetaan puhekielessä C4-järjestöinä, rikkovat tätä epämääräistä standardia.
Mutta IRS:n yritykset valvoa tätä voittoa tavoittelemattomien järjestöjen luokkaa ovat lähes täysin epäonnistuneet, paljastaa ProPublican tutkimus. Vuodesta 2015 lähtien on tullut tuhansia valituksia – kansalaisilta, kansalaisjärjestöiltä, IRS:n edustajilta, valtion virkamiehiltä ja muilta – siitä, että C4-järjestöt käyttävät sääntöjä väärin. Virasto ei kuitenkaan ole poistanut yhdeltäkään järjestöltä verovapautta sen vuoksi, että se olisi rikkonut kulusääntöjä tänä aikana. (Kourallinen ryhmiä on menettänyt asemansa, koska ne eivät ole toimittaneet tilinpäätöstietoja kolmena peräkkäisenä vuotena.)
Useimmat tapaukset eivät päädy edes IRS:n komiteaan, joka on perustettu tutkimaan niitä. Syyskuun 2017 ja maaliskuun 2019 välisenä aikana komitea ei saanut yhden komitean kanssa tiiviisti työskennelleen entisen ja yhden nykyisen IRS:n työntekijän mukaan yhtään valitusta tutkittavaksi, vaikka ainakin 2 000 olisi vaatinut sen käsittelyä. (IRS kiistää tämän.) Standardit ovat lähes yhtä sallivat silloin, kun järjestöt hakevat alun perin C4-statusta. Esimerkiksi vuonna 2017 IRS hylkäsi vain kolme hakemusta 1487 hakemuksesta.
IRS:n luopuminen valvonnasta johtuu kolmesta syystä. Se alkoi poliittisesti suuntautuneiden C4-yhtiöiden määrän kasvusta. Tätä pahensi IRS:n lähes koomisen hankala prosessi, jossa tutkitaan C4-yrityksiä, joita syytetään poliittisten rajoitusten rikkomisesta; prosessi edellyttää puolen tusinaa hyväksyntää ja siirtoa pelkästään tutkimuksen aloittamiseksi. Tätä edesauttoi IRS:n vuosien ajan jatkunut henkilöstön poistuma ja asiantuntemuksen menetys, jota pahensivat kongressin vuodesta 2010 alkaen tekemät jatkuvat budjettileikkaukset. Yleishyödyllisiä yhteisöjä valvova osasto, joka tunnetaan nimellä ”vapautettujen organisaatioiden” osasto, kutistui IRS:n mukaan 942 työntekijästä vuonna 2010 585 työntekijään vuonna 2018.
Sen lisäksi vuoden 2013 skandaali, jossa IRS:ää syytettiin konservatiivisten yleishyödyllisten yhteisöjen kohdistamisesta, jätti osaston konservatiivisten poliitikkojen, tiedotusvälineiden ja suuren yleisön mustamaalauksen haavoihinsa ja osaston johdossa olleen Lois Lernerin eron myötä. Jotkut IRS:n tarkastajat sanovat olleensa halvaantuneita. ”Pelkäsin, että minua parjattaisiin, raahattaisiin Hillille todistamaan, joutuisin oikeusjuttujen kohteeksi, joutuisin maksamaan tuhansia dollareita asianajajista, joihin minulla ei olisi varaa, ja minua tai perhettäni uhkailtaisiin”, sanoi eräs Lernerin osastolla tuolloin työskennellyt työntekijä. ”Suljin Facebook-sivuni. Poistin kaikki henkilökohtaiset Twitter-viestit. Lakkasin kertomasta ihmisille, missä työskentelin. Yritin tulla näkymättömäksi.”
IRS:n lehdistötoimisto tarjosi kirjallisia vastauksia joihinkin ProPublican kirjallisesti esittämiin kysymyksiin. ”IRS hallinnoi kongressin säätämiä verolakeja ja ylläpitää aktiivista lainvalvontaa edistääkseen lain tasapuolista soveltamista kaikkiin veronmaksajiin”, lausunnossa todettiin neljä kertaa vastauksena kysymyksiin viraston lainvalvonnan riittävyydestä ja resursseista.
IRS on tietoinen ongelmista, mutta sen yritykset puuttua niihin eivät ole johtaneet mihinkään. IRS:n ylitarkastajan vuonna 2013 laatimassa raportissa suositeltiin virastolle muutoksia. Siihen sisältyi uuden, selkeän määritelmän hyväksyminen siitä, mikä on organisaation ”pääasiallinen toiminta”. IRS teki niin – mutta kongressi hylkäsi sen.
Kun IRS luopuu valvontatehtävästään, osavaltioiden viranomaisten on puututtava asiaan, sanoi New Yorkin yleisen syyttäjänviraston hyväntekeväisyystoimiston päällikkö Jim Sheehan helmikuussa järjestetyssä verovapaita järjestöjä koskevassa tilaisuudessa. Puhuessaan laajasti IRS:n kyvyttömyydestä valvoa poliittisia voittoa tavoittelemattomia järjestöjä Sheehan sanoi: ”Se on kuin villi länsi.”
Yhdysvaltojen verolainsäädäntö on jo pitkään tarjonnut voittoa tavoittelemattomille järjestöille vaihtoehtoja osallistua politiikkaan, ja kukin näistä vaihtoehdoista on yksilöity säännöksellä, joka sääntelee sitä lainsäädännössä. Jokaisessa on kompromisseja. Esimerkiksi 501(c)(3) -yhteisöt ovat verovapaita ja saavat rajoitetusti lobata – mutta ne eivät saa käyttää rahaa poliittisiin ehdokkaisiin. Niin sanotut 527-järjestöt voivat käyttää rahaa vaaleihin niin paljon kuin haluavat – mutta niiden on paljastettava lahjoittajansa.
C4-järjestöillä on paljon liikkumavaraa. Tässä luokassa IRS:n määräykset määräävät, että verovapaata asemaa hakeva järjestö ”ei saa olla voittoa tavoitteleva ja sen on toimittava yksinomaan sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseksi”. Säännösten mukaan tällainen järjestö ”voi harjoittaa poliittista toimintaa, kunhan se ei ole sen pääasiallinen toiminta.”
Mutta miten määritellään järjestön ”pääasiallinen toiminta”? Vuosikymmenien ajan asia oli pitkälti kiistanalainen. Suuret rahoittajat käyttivät muita keinoja ohjatakseen rahaa kampanjoihin. Sitten tuli joukko korkeimman oikeuden päätöksiä, joista tunnetuin oli Citizens United -ratkaisu vuonna 2010, joka löyhensi poliittisten lahjoitusten rajoituksia. Tuossa tapauksessa tuomioistuin totesi, että kuten ihmiset, myös yritykset ja liitot voivat käyttää rajattomasti varoja vaaleihin.
Citizens United -päätöstä seurasi poliittisesti suuntautuneiden järjestöjen perustaminen, jotka hakivat IRS:n hyväksyntää C4-järjestöiksi. Vuonna 2012 tällaisten ryhmien kautta kulki vähintään 250 miljoonaa dollaria ehdokkaiden valintaan, mikä on 80-kertainen lisäys kahdeksan vuotta aiempaan verrattuna.
Tämä kukoistus tapahtui samaan aikaan, kun kongressi alkoi pilkkoa IRS:n budjettia. Yhdistelmä jätti Lernerin vapautettujen järjestöjen yksikön ylivoimaiseksi. ”Luottamukseni siihen, että meillä on valmiudet tehdä tätä työtä, horjuu edelleen”, hän kirjoitti sähköpostiviestissä alkuvuodesta 2013. ”En edes tiedä, mitä voisin suositella asian parantamiseksi.”
Kourallinen IRS:n työntekijöitä Lernerin yksikössä oli päättänyt improvisoida oman oikotiensä. Jos ryhmän nimi kuulosti poliittiselta – esimerkiksi jos sen nimessä oli sanat ”Tea Party” – he merkitsivät sen erityishuomion kohteeksi.
Toimittajat saivat lopulta tuulta alleen taktiikan. Kongressin kiinnostus seurasi, ja sitten täysimittainen kohu puhkesi toukokuussa 2013, kun IRS:n ylitarkastaja vahvisti, että IRS:n agentit kohdistivat lisätarkkailua ryhmiin, joiden nimessä oli konservatiiviselta kuulostavia sanoja.
Parlamentti kutsui koolle kuulemisia. Jotkut republikaanien edustajat väittivät, että Lerner johti puolueellista hyökkäystä konservatiivisia ryhmiä vastaan. ”Tämä on historian korruptoitunein ja petollisin IRS”, Texasin edustaja Kevin Brady sanoi eräässä kuulemisessa. Lerner kieltäytyi todistamasta vedoten viidennen lisäyksen suojaan ja erosi.
Kuulemiset aiheesta jatkuivat ajoittain neljän vuoden ajan. IRS käytti lopulta 98 000 tuntia henkilökunnan työaikaa kongressin tutkimuksiin vastaamiseen, viraston entisen päällikön John Koskinenin todistajanlausunnon mukaan.
Viraston entisen päällikön John Koskinenin todistajanlausunnon perusteella.
Kun myllerrys laantui, vain harvat huomasivat, että ylitarkastaja oli jättänyt uuden raportin. Tässä raportissa todettiin, että IRS:n henkilökunta oli käyttänyt myös avainsanoja, kuten ”progressiivinen”, kohdistaakseen liberaalit järjestöt tarkempaan tarkasteluun.
Ennen kuin IRS:n vapautettujen järjestöjen osasto oli todennut, että se ei ollut osoittanut mitään konservatiivien vastaista ennakkoluuloa, ylitarkastaja oli ehdottanut, että se korjaisi tapaa, jolla se tutkii voittoa tavoittelemattomia järjestöjä. ”Uskomme, että tämä voi johtua siitä, että ei ole olemassa erityisiä ohjeita siitä, miten määritetään sosiaalihuollon voittoa tavoittelemattoman yhdistyksen ’ensisijainen toiminta'”, raportissa todettiin.
IRS vastasi siihen puolustamalla rajoittavaa lähestymistapaa: C4-järjestöiltä olisi kiellettävä kaikki kampanjointiin liittyvä toiminta. Nämä vuoden 2013 lopulla julkaistut suuntaviivat saivat aikaan 150 000 kommenttia, mikä on suurin julkinen palaute IRS:n historiassa. Useat kongressin republikaanijäsenet laativat lakiehdotuksia tällaisen muutoksen estämiseksi.
Tämän vastustuksen seurauksena IRS perääntyi kategorisesta lähestymistavastaan ja ehdotti sen sijaan prosenttiosuuteen perustuvaa ”ensisijaisen toiminnan” määritelmää. Silloinen komissaari Koskinen ja hänen työryhmänsä pitivät useita kokouksia ja laativat luonnoksen. ”Monien keskustelujen ja tarkistusten jälkeen päästiin yksimielisyyteen siitä, että sosiaalihuollon voittoa tavoittelemattomien järjestöjen poliittisen toiminnan osuuden on oltava alle 50 prosenttia, jotta ne täyttävät edellytykset”, Koskinen sanoi ProPublican haastattelussa.
Koskinen puolusti tätä lähestymistapaa kahdenkeskisissä tapaamisissa demokraattien ja republikaanien johtajien kanssa. ”Minusta oli tärkeää, että ihmiset kukkulalla ymmärtäisivät, että kyse ei ollut poliittisesta asiasta”, hän sanoi, ”vaan siitä, että säädöksistä tehtäisiin IRS:n näkökulmasta täytäntöönpanokelpoisempia.”
Kongressi oli lopulta eri mieltä. Joulukuussa 2015 888-sivuiseen määrärahalakiin lisättiin 17 riviä: ”Mitään tässä tai missään muussa laissa käyttöön asetetuista varoista ei saa käyttää … minkään asetuksen, tulopäätöksen tai muun ohjeistuksen antamiseen, tarkistamiseen tai viimeistelyyn … sen määrittämiseksi, toimiiko järjestö yksinomaan sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseksi.”
Organisaatioiden edustajainhuoneen johto silloisen puhemiehen Paul Ryanin johdolla lisäsi kiellon lakiehdotuksen neuvottelujen viimeisillä kierroksilla kuuden lisäyksen tuntevien henkilöiden mukaan. (Ryan ei vastannut kommenttipyyntöön.) Osa kielestä lainattiin aiemmista republikaanien lakiesityksistä IRS:n hillitsemiseksi. Ja aiemmin vuonna 2015 Ryan ja silloinen edustaja Peter Roskam esittivät ”Stop Targeting of Political Beliefs by the IRS Act of 2015.”
Koskinen kertoi ProPublicalle olevansa yllättynyt ja pettynyt. ”Tavoitteena ei ollut haitata ketään, vaan auttaa”, hän sanoi. ”Tilanteen jättäminen hämäräksi ei tee yhdellekään voittoa tavoittelemattomalle järjestölle mitään palveluksia, ja itse asiassa se jättää IRS:n työntekijöille enemmän tilaa käyttää harkintavaltaansa ja arvostelukykyään.”
Vuoden 2015 jälkeen rivit on siirretty jokaiseen uuteen määrärahalakiin. Ne ovat edelleen voimassa nykyäänkin.
Roger Vera oli paikka, jossa kongressin esteellisyys, C4-verojen lisääntyminen ja IRS:n Rube Goldberg -valvontajärjestelmä törmäsivät yhteen. Veran toimi vuosina 2013-2017 verovapaiden organisaatioiden osaston suosittelupäällikkönä ja johti prosessia, jonka kautta kansalaiset, IRS:n agentit ja muut valittivat ryhmistä, joiden väittivät rikkoneen verolakia. (IRS:n jargonissa valituksia kutsutaan nimellä ”referrals”.)
IRS ei tehnyt hänen työtään helpoksi. Se oli ottanut käyttöön mutkikkaan järjestelmän näiden valitusten käsittelemiseksi sen jälkeen, kun Citizens United -päätöstä seurannut uusien hakemusten määrä kasvoi. Se alkoi kuudesta vaiheesta: Valitukset etenivät luokittelevalta agentilta, sitten Veralle, sitten tutkimuskomitealle, sitten jollekin kolmesta valvontakomiteasta, sitten takaisin Veralle ja sitten kenttäagentille. Tämä oli prosessi, joka riitti tutkimuksen käynnistämiseen.
Jokainen vaihe oli tarkoitus dokumentoida yksityiskohtaisesti sen osoittamiseksi, että politiikka ei ollut vaikuttanut päätöksentekoon. Tämän jälkeen oli tietysti muitakin vaiheita, jos tutkinta paljasti merkkejä rikkomisesta.
Veraa vaivasi valitusten suuri määrä ja raskas prosessi. Se oli kuin ”olisi ollut keskellä hurrikaania”, hän sanoi. ”Katsoit 100 prosenttia tapauksista ja tutkinut 100 prosenttia niistä, mutta sitten sinulla ei ollut aikaa tehdä mitään.” (Vera sanoi, että hän puhui ProPublicalle ilman IRS:n lupaa, koska avoimuus on tärkeää.)
Veran mukaan tarkistusprosessi oli niin hankala, että kolmen vuoden aikaraja toimia kunkin C4-valituksen osalta umpeutui usein ennen kuin IRS ehti ryhtyä toimenpiteisiin. ”He tekivät järjestelmästä niin monimutkaisen, koska he eivät halunneet, että ylitarkastaja tulisi paikalle ja sanoisi: ’Hei, te tarkastelitte vain kahta tai kolmea tapausta, ja ne kaikki kuuluvat tiettyyn poliittiseen ryhmään'”, Vera sanoi. Senaatin talousvaliokunnan vuonna 2015 tekemän tutkimuksen mukaan jokainen vuosina 2010-2014 jätetty valitus juuttui ennen kuin kenttäagentit pystyivät aloittamaan C4-ryhmän tutkimisen.
Veran osastoa koskevia raportteja ja tarkastuksia – ylitarkastajan, senaatin ja valtiontalouden tarkastusviraston toimesta – kertyi jatkuvasti. Tarkkailu näytti vain pahentavan asioita. Jaosto vastasi siihen ajoittaisilla uudelleenorganisoinneilla, jotka pitivät henkilöstön epätasapainossa. Jaosto toteutti myös joukon muutoksia tarkastusprosessiin, kuten siirtymisen 12 kuukauden pituisesta vaihtuvasta tarkastuslautakunnan jäsenten toimikaudesta 24 kuukauden pituiseen kiinteään toimikauteen. Se lyhensi esitutkintaprosessin kuudesta vaiheesta viiteen vaiheeseen. Jaosto lopetti myös vapaaehtoisten ottamisen tarkastuslautakunnan tehtäviin ja valitsi sen sijaan satunnaisotannalla työntekijöitä, joilla oli jo täysipäiväinen työ IRS:ssä ja jotka eivät saaneet lisäkorvausta lautakunnassa toimimisesta. Teoriassa vapaaehtoisista luopuminen vähentäisi todennäköisyyttä, että poliittisesti motivoituneet työntekijät saisivat paikan. Mutta työntekijöiden pakottaminen käyttämään ylimääräisiä työtunteja monimutkaisten tapausten käsittelyyn, joissa verolaki jätti merkittävää liikkumavaraa, ei ollut kaava maksimaalisen tehokkuuden saavuttamiseksi.
Tuloksena oli jatkuva tyhjiö C4-yhdistysten verovapaan aseman peruuttamisessa. Heinäkuun 2015 ja elokuun 2016 välisenä aikana osasto vastaanotti 6 539 valitusta, ilmenee ylitarkastajan raportista. Raportissa todettiin, että noin 1 000 niistä herätti kysymyksiä politiikkaan liittyvistä sääntörikkomuksista, jotka olisi pitänyt käsitellä erityisessä tarkastuskomiteassa. Vera sanoi kuitenkin lähettäneensä komitealle vain 19 tapausta – mukaan lukien sekä C4- että C3-tapaukset, joista kussakin oli osallisena organisaatio, joka oli tarpeeksi näkyvä herättääkseen merkittävää mediahuomiota. Tarkastusvaliokunta toimitti näistä tapauksista 10 tutkittavaksi; viime vuoden alussa puolet näistä tapauksista oli tutkittavana ja toinen puoli odotti toimenpiteitä. (IRS:n lausunnossa todettiin, että virasto oli ”eri mieltä” ylitarkastajan ”johtopäätöksestä, jonka mukaan väitteitä poliittiseen kampanjaan puuttumisesta tai liiallisesta edunvalvonnasta ei toimitettu tutkittavaksi pyydetyllä tavalla”, ja väitettiin, että ”jotkin tapaukset eivät välttämättä sisällä kaikkia IRS:n menettelyn edellyttämiä seikkoja.”)
Vera oli samaa mieltä ylitarkastajan kanssa siitä, että potentiaalisia rikkomuksen tekijöitä oli kyseisenä ajanjaksona enemmän kuin 10. Mutta verolain epämääräisen kielenkäytön ja tuskallisen tarkasteluprosessin välillä hän oli tullut yhä fatalistisemmaksi. Jopa niissä harvoissa tapauksissa, joissa C4:n tarkastelu pääsi putken läpi ja kenttäagentti suositteli organisaation verovapaan aseman peruuttamista, Veran mukaan IRS:n pääneuvonantaja vastusti askelta sillä perusteella, että päätös todennäköisesti kumottaisiin tuomioistuimessa.
Tilanne ei ole parantunut sen jälkeen, kun Vera siirtyi toiseen yksikköön vuonna 2017. Nykyinen tarkastuslautakunta, joka aloitti kaksivuotisen toimikautensa syyskuussa 2017, ei ollut vielä maaliskuuhun mennessä saanut yhtään esitystä – vaikka lautakunnan asiantuntemusta oli tuona aikana perusteltu ainakin 2 000:lla – yhden entisen ja yhden nykyisen IRS:n työntekijän mukaan, jotka työskentelivät tiiviisti tarkastuslautakunnan kanssa. (IRS:n lausunnossa vakuutettiin, että valiokunta sai lähetteitä, mutta ”tiedot eivät ole julkisesti saatavilla” ja että tarkastukset ”ovat vireillä valiokunnan eläkkeelle siirtymisten vuoksi.”)
Virkamiehet sanovat näkevänsä syytä muutamaan optimismin pilkahdukseen: Vapautettujen organisaatioiden yksikköön on tulossa uutta henkilökuntaa. Margaret Von Lienen, joka otti Lois Lernerin paikan, ilmoitti syksyllä 2018, että yksikkö palkkasi 70 verovirkailijaa ja sääntöjen noudattamisesta vastaavaa virkailijaa, mikä palautti sen joukot skandaalin jälkeisestä 585:stä 655:een, ja suunnitelmissa on ottaa lisää 70 virkailijaa vuonna 2019. Mutta vaikka osasto palkkaisi nuo uudet työntekijät, se on edelleen 200 työntekijää vähemmän kuin vuosikymmenen alussa.
”Olemme kokeneet niin paljon poistumaa viime vuosina, että kyse on siitä, että meillä on tarpeeksi väkeä työn tekemiseen”, Von Lienen sanoi paneelikeskustelussa vuoden 2018 loppuviikoilla. Lyhyellä aikavälillä hän sanoi, että uuden henkilöstön kouluttamiseen tarvittava aika hidastaa C4-kantelujen käsittelyvauhtia. ”Voimme todennäköisesti odottaa, että vuonna 2019 teemme vähemmän tarkastuksia”, hän sanoi. Jaoston ensisijaisena tavoitteena on ”pysyä hakemuskannan yläpuolella, ja luultavasti tenttipuoli tulee kärsimään siitä.”
Vaikka IRS yrittää edelleen kaivautua ulos kuopastaan, jonka hallituksen tämänvuotinen sulkeminen teki entistäkin syvemmäksi, asiantuntijat sanovat, että pimeän rahan uusia muunnelmia on syntymässä. Kuten Center for Responsive Politicsin tutkija Anna Massoglia totesi: ”Joka päivä käytetään hyväksi uusia porsaanreikiä.”