Na última década, pessoas, empresas e sindicatos distribuíram mais de $1 bilião em dinheiro negro, de acordo com o Center for Responsive Politics. A própria definição dessa frase, para muitos críticos, resume o problema da influência política sombria: Escondidos pelo manto do anonimato, os interesses tipicamente ricos são permitidos a passar sem limites de dinheiro através de grupos sem fins lucrativos para beneficiar candidatos ou iniciativas políticas sem contribuir directamente para campanhas.
Estas despesas são legais devido a uma enorme lacuna. A seção 501(c)(4) do código fiscal dos EUA permite que as organizações façam gastos independentes na política enquanto ocultam os nomes de seus doadores – desde que a política não seja a “atividade primária” da organização. A Receita Federal tem a assustadora tarefa de tentar determinar quando as organizações sem fins lucrativos dessa categoria, conhecidas coloquialmente como C4s, violam esse padrão vago.
Mas as tentativas do IRS de policiar essa classe de organizações sem fins lucrativos estão quase completamente quebradas, revela uma investigação da ProPublica. Desde 2015, milhares de queixas têm chegado – de cidadãos, grupos de interesse público, agentes do IRS, funcionários do governo e outros – de que os C4s estão abusando das regras. Mas a agência não despojou uma única organização do seu estatuto de isenção de impostos por infringir as regras de gastos durante esse período. (Um punhado de grupos teve seu status revogado por não ter apresentado demonstrações financeiras por três anos consecutivos.)
A maioria dos casos não chega nem mesmo ao comitê de IRS criado para examiná-los. Entre setembro de 2017 e março de 2019, o comitê não recebeu uma única reclamação a ser analisada de acordo com um ex-funcionário e um atual funcionário da Receita Federal que trabalhava junto ao comitê, mesmo que pelo menos 2.000 tenham justificado a sua consideração. (O IRS contesta isso.) Os padrões são quase tão permissivos quando as organizações se candidatam ao status C4 em primeiro lugar. Em 2017, por exemplo, o IRS rejeitou apenas três das 1.487 solicitações.
A abdicação de supervisão por parte do IRS decorre de um trio de causas. Ela começou com um aumento no número de C4s politicamente orientados. Isso foi exacerbado pelo processo quase comicamente pesado do IRS para examinar os C4s acusados de violar os limites políticos; o processo requer meia dúzia de aprovações e encaminhamentos apenas para iniciar uma investigação. Isso é facilitado por anos de desgaste do pessoal do IRS e perda de especialização que foi então agravado por constantes reduções no orçamento pelo Congresso a partir de 2010. A divisão que supervisiona as organizações sem fins lucrativos, conhecida como a seção “organização isenta”, diminuiu de 942 funcionários em 2010 para 585 em 2018, de acordo com o IRS.
Além disso, o escândalo de 2013, no qual o IRS foi acusado de atacar as organizações sem fins lucrativos conservadoras, deixou a divisão vilipendiada pela vilipêndio dos políticos conservadores, da mídia e do público, e pela renúncia de Lois Lerner, que chefiou a divisão. Alguns auditores do IRS dizem ter ficado paralisados. “Tive medo de ser saqueado, arrastado para o Capitólio para testemunhar, ser apanhado em processos, ter que afundar milhares de dólares em contas de advogados que eu não podia pagar, e ter ameaças feitas contra mim ou minha família”, disse um funcionário que trabalhava na divisão da Lerner na época. “Eu fechei a minha página no Facebook. Apaguei todos os posts pessoais no Twitter. Eu parei de dizer às pessoas onde eu trabalhava. Tentei me tornar invisível”.”
O escritório de imprensa do IRS ofereceu respostas por escrito a algumas das perguntas enviadas por escrito pela ProPublica. “A Receita Federal administra as leis tributárias conforme promulgadas pelo Congresso e mantém uma presença ativa para promover a aplicação igualitária da lei a todos os contribuintes”, a declaração observou quatro vezes, em resposta a perguntas sobre a adequação da fiscalização da agência e seus recursos.
A Receita Federal está ciente dos problemas, mas suas tentativas de resolvê-los não foram a lugar algum. Um relatório de 2013 do inspetor geral do IRS recomendou mudanças para a agência. Isso incluiu a adoção de uma nova e clara definição do que constitui a “atividade principal” de uma organização. O IRS fez isso – apenas para que o Congresso a abatesse.
Com o IRS ceder seu papel de supervisão, as autoridades estaduais precisam intervir, disse Jim Sheehan, chefe do departamento de caridade da Procuradoria Geral de Nova York, em um evento sobre organizações isentas em fevereiro. Falando amplamente sobre o que ele descreveu como a falha do IRS em supervisionar as organizações políticas sem fins lucrativos, Sheehan disse: “É o Oeste Selvagem lá fora”
O código fiscal dos EUA há muito oferece opções de organizações sem fins lucrativos para se engajar na política, cada uma identificada pela disposição que a governa no código. Cada um deles tem trade-offs. Por exemplo, as entidades 501(c)(3) são isentas de impostos e autorizadas a fazer lobby numa base limitada – mas estão impedidas de gastar qualquer dinheiro com candidatos políticos. As chamadas 527s podem gastar tudo o que quiserem em eleições – mas elas têm que revelar seus doadores.
Os C4s desfrutam de muito espaço de manobra. Nessa categoria, os regulamentos do IRS ditam que uma organização que busca o status de isenta de impostos “não deve ser organizada com fins lucrativos e deve ser operada exclusivamente para promover o bem-estar social”. O regulamento diz que tal organização “pode se engajar em algumas atividades políticas, desde que isso não seja sua atividade primária”
Mas como se define a “atividade primária” de uma organização? Durante décadas, a questão foi em grande parte discutível. Os grandes financiadores usaram outros meios para canalizar dinheiro para campanhas. Depois veio uma série de decisões da Suprema Corte, a mais conhecida das quais foi a decisão do Citizens United em 2010, que afrouxou as restrições às contribuições políticas. Nesse caso, o tribunal concluiu que, como as pessoas, as corporações e os sindicatos poderiam gastar fundos ilimitados para as eleições.
A decisão do Citizens United foi seguida por um surto na formação de organizações com foco político, buscando a aprovação do IRS como C4s. Em 2012, pelo menos 250 milhões de dólares passaram por esses grupos e nos esforços para eleger candidatos, um aumento de 80 vezes em relação aos oito anos anteriores.
Aquele boom ocorreu ao mesmo tempo em que o Congresso começou a cortar o orçamento do IRS. A combinação deixou a unidade organizacional isenta do Lerner sobrecarregada. “Meu nível de confiança de que estamos equipados para fazer esse trabalho continua abalado”, escreveu ela em um e-mail no início de 2013. “Nem sei o que recomendar para melhorar isto”
Um punhado de funcionários do IRS na divisão da Lerner tinha decidido improvisar o seu próprio atalho. Se um grupo tinha um nome que soasse político – por exemplo, tinha as palavras “Tea Party” em seu nome – eles o sinalizavam para atenção extra.
Repórteres acabaram por ficar a saber da táctica. Seguiu-se o interesse do Congresso e, em maio de 2013, surgiu um furor completo, quando o inspetor geral do IRS confirmou que os agentes do IRS dirigiam um escrutínio adicional aos grupos com palavras conservadoras no nome.
A Câmara convocou audiências. Alguns representantes republicanos afirmaram que Lerner estava liderando um ataque partidário contra grupos conservadores. “Este é o IRS mais corrupto e enganoso da história”, disse o Deputado Kevin Brady, R-Texas, em uma audiência. Lerner se recusou a testemunhar, citando suas proteções da Quinta Emenda, e renunciou.
Os estudos sobre o assunto continuaram de forma intermitente por quatro anos. O IRS acabou passando 98.000 horas no tempo do pessoal respondendo às investigações do Congresso, de acordo com o testemunho do ex-comissário da agência, John Koskinen.
Quando o tumulto diminuiu, poucas pessoas notaram que o inspetor geral tinha apresentado outro relatório. Este concluiu que a equipe do IRS também tinha usado palavras-chave como “progressivo” para atingir organizações liberais para um exame mais aprofundado.
Antes de determinar que a divisão de organizações isentas do IRS não tinha mostrado nenhum viés anticonservador, o inspetor geral tinha proposto a fixação da forma como ele examina as organizações sem fins lucrativos. “Acreditamos que poderia ser devido à falta de orientação específica sobre como determinar a ‘atividade primária'” de uma organização sem fins lucrativos de assistência social, o relatório afirmou.
O IRS respondeu defendendo uma abordagem restritiva: Os C4s devem ser impedidos de qualquer atividade relacionada à campanha. Essas diretrizes, divulgadas no final de 2013, suscitaram 150.000 comentários, o maior feedback público da história do IRS. Vários membros republicanos do Congresso circularam projetos de lei para bloquear tal mudança.
Na esteira dessa oposição, o IRS se afastou de sua abordagem categórica e, em vez disso, propôs uma definição baseada em porcentagem de “atividade primária”. O então comissário Koskinen e sua equipe realizaram uma série de reuniões e chegaram a um esboço de trabalho. “Depois de muita discussão e revisão, o consenso foi que a atividade política de assistência social sem fins lucrativos tinha que ser inferior a 50% para que eles se qualificassem”, disse Koskinen em entrevista ao ProPublica.
Koskinen argumentou a favor dessa abordagem em reuniões individuais com líderes democratas e republicanos. “Achei importante que as pessoas no Capitólio percebessem que não era político”, disse ele, “mas para tornar os regulamentos mais aplicáveis do ponto de vista do IRS”.
Ultimamente, o Congresso discordou. Em dezembro de 2015, 17 linhas foram inseridas em um projeto de lei de 888 páginas de dotações: “Nenhum dos fundos disponibilizados nesta ou em qualquer outra lei pode ser usado … para emitir, rever ou finalizar qualquer regulamento, decisão de receita ou outra orientação … para determinar se uma organização é operada exclusivamente para a promoção do bem-estar social. “”
A liderança da Câmara, sob o então Porta-Voz Paul Ryan, inseriu a proibição nas rondas finais das negociações do projeto de lei, de acordo com seis pessoas familiarizadas com o cavaleiro. (Ryan não respondeu a um pedido de comentário.) Alguns dos idiomas foram emprestados dos projetos de lei republicanos anteriores para conter o IRS. E no início de 2015, Ryan e o então republicano Peter Roskam introduziram a “Parar de Visar Crenças Políticas pela Lei do IRS de 2015”
Koskinen disse à ProPublica que estava surpreso e desapontado. “O objectivo não era dificultar ninguém, mas ajudar”, disse ele. “Deixar a situação obscura não está fazendo nenhum favor a ninguém sem fins lucrativos, e na verdade está deixando mais espaço para os funcionários do IRS usarem sua discrição e julgamento”
Desde 2015, as linhas foram transitadas em cada nova lei de dotações. Elas permanecem em vigor hoje.
Roger Vera foi onde a obstrução do Congresso, o surto nos C4s e o sistema de supervisão do Rube Goldberg do IRS colidiram. Como gerente de referência da divisão de organizações isentas entre 2013 e 2017, Vera dirigiu o processo através do qual cidadãos, agentes do IRS e outros reclamaram de grupos que alegavam ter violado o código fiscal. (No jargão do IRS, as queixas são chamadas de “indicações”)
O IRS não lhe facilitou a vida. Ele havia adotado um sistema complicado para lidar com essas reclamações após o aumento de novas aplicações que se seguiram à decisão do Citizens United. Começou com seis passos: As reclamações passavam de um agente classificador, depois para Vera, depois para um comité de pesquisa, depois para um dos três comités de supervisão, depois de volta para Vera e depois para um agente de campo. Esse foi o processo apenas para iniciar uma investigação.
Cada passo deveria ser documentado em detalhe para demonstrar que a política não tinha infectado a tomada de decisões. Haveria mais etapas depois disso, claro, se a investigação revelasse sinais de violação.
Entre o alto volume de reclamações e o processo pesado, Vera ficou sobrecarregada. Foi como “estar no meio de um furacão”, disse ele. “Você olhou para 100% dos casos e pesquisou 100% deles, mas depois não teve tempo de fazer nada.” (Vera disse que ele falou com a ProPublica sem a aprovação do IRS por causa da importância da transparência)
O processo de revisão foi tão complicado, disse Vera, que o prazo de três anos para agir em cada queixa C4 frequentemente expirou antes que o IRS pudesse tomar qualquer medida. “Eles tornaram o sistema tão complicado porque não queriam que o inspetor geral entrasse e dissesse: ‘Ei, você só olhou dois ou três casos e todos eles são um certo grupo político'”, disse Vera. Cada queixa apresentada entre 2010 e 2014 atolou-se antes que os agentes de campo pudessem começar a investigar um grupo C4, de acordo com uma investigação da Comissão de Finanças do Senado em 2015.
Os relatórios e análises da divisão de Vera – pelo inspetor-geral, pelo Senado, pelo Gabinete de Responsabilização do Governo – continuaram a aumentar. O escrutínio só parecia piorar as coisas. A divisão respondeu com reorganizações periódicas, o que manteve o pessoal fora de equilíbrio. A divisão também implementou uma série de mudanças no processo de revisão, tais como a mudança de termos rolantes de 12 meses para membros do conselho de revisão para termos fixos de 24 meses. A divisão aparou seu processo de pré-investigação de seis etapas para cinco. A divisão também deixou de aceitar voluntários para a função de conselho de revisão e, em vez disso, designou funcionários aleatoriamente, que já estavam ocupando empregos em tempo integral no IRS e não receberam nenhuma remuneração extra por servirem no conselho. Em teoria, o afastamento dos voluntários reduziria a probabilidade de funcionários com motivação política ganharem lugares. Mas obrigar os funcionários a passar horas extras para resolver casos complexos em que o código fiscal deixasse uma latitude significativa não era uma fórmula para máxima eficiência.
O resultado foi um vazio contínuo na revogação do status de isenção de impostos dos C4s. Entre julho de 2015 e agosto de 2016, a divisão recebeu 6.539 reclamações, de acordo com um relatório geral do inspetor. O relatório concluiu que cerca de 1.000 delas levantaram questões de violação de regras relativas à política que deveriam ter sido abordadas pela comissão especial de revisão. Mas Vera disse que enviou ao comitê apenas 19 casos – incluindo tanto C4s quanto C3s, cada um deles envolvendo uma organização suficientemente proeminente para chamar a atenção significativa da mídia. O comitê de revisão enviou 10 deles para investigação; desde o início do ano passado, metade deles estavam sendo investigados e a outra metade aguardava ação. (A declaração do IRS observou que a agência “discordou” da “conclusão do inspetor geral de que as alegações de intervenção de campanha política ou de lobby excessivo não foram encaminhadas para a revisão conforme solicitado” e afirmou que “alguns encaminhamentos podem não conter todos os elementos necessários para o IRS prosseguir”)
Vera concordou com a opinião do inspetor geral de que havia mais de 10 infratores potenciais durante esse período. Mas entre a linguagem vaga do código fiscal e o agonizante processo de revisão, ele havia se tornado cada vez mais fatalista. Mesmo nas raras ocasiões em que a revisão de um C4 passou pelo gasoduto e um agente de campo recomendou a revogação do status de isenção de impostos da organização, disse Vera, o consultor-chefe do IRS se oporia ao passo com o argumento de que a decisão provavelmente seria anulada em um tribunal.
A situação não melhorou desde que Vera mudou para outra unidade em 2017. O atual conselho de revisão, que começou seu mandato de dois anos em setembro de 2017, ainda não tinha recebido nenhuma indicação até março – apesar de pelo menos 2.000 terem garantido a experiência do conselho durante esse período – de acordo com um ex-empregado e um funcionário atual do IRS que trabalhava em estreita colaboração com o comitê de revisão. (A declaração do IRS afirmava que o comitê recebeu indicações, mas “os dados não estão disponíveis publicamente” e que as revisões “estão pendentes devido a aposentadorias no comitê”)
Os funcionários dizem que vêem motivos para alguns cintilantes de otimismo: A unidade organizacional isenta está a adicionar novos funcionários. Margaret Von Lienen, que assumiu o posto de Lois Lerner, anunciou no outono de 2018 que a divisão contratou 70 agentes de receita e oficiais de conformidade, restaurando suas forças de um mínimo pós-escândalo de 585 a 655, com planos de trazer mais 70 em 2019. Mas mesmo que a divisão contrate esses novos funcionários, ela permanecerá 200 funcionários abaixo da contagem no início da década.
“Nós experimentamos tanto atrito nos últimos anos que é uma questão de ter pessoas suficientes para fazer o trabalho”, disse Von Lienen em um painel de discussão nas últimas semanas de 2018. No curto prazo, disse ela, o tempo necessário para treinar o novo pessoal vai diminuir o ritmo de revisão para as reclamações C4. “Provavelmente podemos esperar em 2019 que vamos fazer menos exames”, disse ela. A prioridade da divisão é “ficar em cima do nosso inventário de aplicações, e provavelmente o lado dos exames da casa vai sofrer por isso”
Embora o IRS continue a tentar cavar fora do seu buraco, tornado ainda mais profundo pelo encerramento do governo este ano, os especialistas dizem que estão surgindo novas permutações de dinheiro negro. Como disse Anna Massoglia, uma pesquisadora do Centro de Política Responsiva, “Há novas brechas sendo exploradas todos os dias”.