Under det senaste decenniet har människor, företag och fackföreningar gett mer än 1 miljard dollar i svarta pengar, enligt Center for Responsive Politics. Själva definitionen av denna fras förkroppsligar enligt många kritiker problemet med skuggigt politiskt inflytande: Skyddade av anonymitetens täckmantel tillåts vanligtvis rika intressen att skicka obegränsade mängder pengar genom ideella organisationer för att gynna kandidater eller politiska initiativ utan att bidra direkt till kampanjer.
Sådana utgifter är lagliga på grund av ett enormt kryphål. Enligt avsnitt 501(c)(4) i den amerikanska skattelagstiftningen får organisationer göra oberoende utgifter för politik samtidigt som de döljer sina givares namn – så länge politik inte är organisationens ”primära verksamhet”. Internal Revenue Service har den skrämmande uppgiften att försöka avgöra när ideella organisationer i den kategorin, som i vardagligt tal kallas C4, bryter mot denna vaga standard.
Men IRS försök att övervaka denna klass av ideella organisationer har nästan helt brutit samman, visar en undersökning av ProPublica. Sedan 2015 har tusentals klagomål strömmat in – från medborgare, intresseorganisationer, skatteombud, regeringstjänstemän med flera – om att C4:s missbrukar reglerna. Men myndigheten har inte fråntagit en enda organisation dess skattebefriade status för att ha brutit mot utgiftsreglerna under denna period. (En handfull grupper har fått sin status indragen för att de inte har lämnat in bokslutshandlingar under tre på varandra följande år.)
De flesta ärenden når inte ens fram till den IRS-kommitté som skapats för att undersöka dem. Mellan september 2017 och mars 2019 fick kommittén inte ett enda klagomål att granska enligt en före detta och en nuvarande IRS-anställd som arbetat nära kommittén, trots att minst 2 000 motiverade dess granskning. (IRS bestrider detta.) Standarderna är nästan lika tillåtande när organisationer överhuvudtaget ansöker om C4-status. Under 2017 avvisade IRS till exempel endast tre av 1 487 ansökningar.
Inderstatens abdikering av tillsynen härrör från en trio av orsaker. Det började med en ökning av antalet politiskt inriktade C4-företag. Detta förvärrades av IRS’ nästan komiskt omständliga process för att undersöka C4 som anklagas för att bryta mot politiska gränser; processen kräver ett halvt dussin lager av godkännanden och remisser bara för att påbörja en utredning. Detta har underlättats av att IRS personal har försvunnit i åratal och förlorat expertis, vilket sedan förvärrades av ständiga budgetnedskärningar från kongressen från och med 2010. Avdelningen som övervakar icke-vinstdrivande organisationer, känd som sektionen för ”undantagna organisationer”, krympte från 942 anställda 2010 till 585 2018, enligt IRS.
Ovanpå detta lämnade skandalen 2013, där IRS anklagades för att ha riktat in sig på konservativa icke-vinstdrivande organisationer, avdelningen sargad av de konservativa politikernas, mediernas och allmänhetens smädelser, och av Lois Lerner, som ledde avdelningen, som avgick. Vissa IRS-revisorer säger att de var förlamade. ”Jag var rädd för att bli skandaliserad, släpad till Hill för att vittna, bli indragen i rättegångar, behöva sänka tusentals dollar i advokatkostnader som jag inte hade råd med och få hot mot mig eller min familj”, säger en anställd som arbetade på Lerner’s avdelning vid den tiden. ”Jag låste ner min Facebook-sida. Jag raderade alla personliga Twitterinlägg. Jag slutade berätta för folk var jag arbetade. Jag försökte bli osynlig.”
I IRS presstjänst erbjöd skriftliga svar på några av de frågor som ProPublica lämnat in skriftligen. ”IRS administrerar skattelagstiftningen så som den antagits av kongressen och upprätthåller en aktiv närvaro vid verkställigheten för att främja en jämlik tillämpning av lagen för alla skattebetalare”, konstaterades det i uttalandet fyra gånger, som svar på frågor om huruvida byråns verkställighet och dess resurser är tillräckliga.
Institutionen är medveten om problemen, men dess försök att ta itu med dem har inte lett till något. I en rapport från 2013 från IRS generalinspektör rekommenderades förändringar för byrån. Det innebar bland annat att man antog en ny, tydlig definition av vad som utgör en organisations ”primära verksamhet”. IRS gjorde det – bara för att kongressen sköt ner det.
Med tanke på att IRS avstår från sin tillsynsroll måste de statliga myndigheterna träda in, sade Jim Sheehan, chef för välgörenhetsbyrån vid New Yorks justitieministerium, vid ett evenemang om undantagna organisationer i februari. När han talade allmänt om vad han beskrev som IRS misslyckande med att övervaka politiska ideella organisationer, sade Sheehan: ”Det är vilda västern där ute.”
Den amerikanska skattelagstiftningen har länge erbjudit ideella organisationer alternativ för att engagera sig i politik, var och en identifierad av den bestämmelse som reglerar den i lagstiftningen. Alla har kompromisser. Exempelvis är 501(c)(3)-enheter skattebefriade och får bedriva lobbyverksamhet i begränsad omfattning – men de får inte spendera några pengar på politiska kandidater. De så kallade 527-företagen kan spendera allt de vill på val – men de måste avslöja sina givare.
C4-företagen har ett stort svängrum. I den kategorin dikterar IRS bestämmelser att en organisation som söker skattebefriad status ”får inte vara organiserad i vinstsyfte och måste drivas uteslutande för att främja social välfärd”. I föreskrifterna anges att en sådan organisation ”kan ägna sig åt viss politisk verksamhet, så länge det inte är dess primära verksamhet.”
Men hur definierar man en organisations ”primära verksamhet”? I årtionden var frågan i stort sett ointressant. Stora finansiärer använde sig av andra metoder för att slussa pengar till kampanjer. Sedan kom en rad domar från Högsta domstolen, varav den mest kända var Citizens United-beslutet 2010, som luckrade upp restriktionerna för politiska bidrag. I det fallet drog domstolen slutsatsen att företag och fackföreningar i likhet med människor kan spendera obegränsat med pengar för val.
Citizens United-beslutet följdes av en kraftig ökning av bildandet av politiskt inriktade organisationer som sökte IRS godkännande som C4s. Under 2012 passerade minst 250 miljoner dollar genom sådana grupper och gick till insatser för att välja kandidater, en 80-faldig ökning från åtta år tidigare.
Denna boom inträffade samtidigt som kongressen började hugga ner på IRS-budgeten. Kombinationen gjorde att Lerners enhet för undantagna organisationer blev överväldigad. ”Min nivå av förtroende för att vi är utrustade för att utföra detta arbete fortsätter att skakas”, skrev hon i ett mejl i början av 2013. ”Jag vet inte ens vad jag ska rekommendera för att göra detta bättre.”
En handfull IRS-anställda i Lerners avdelning hade bestämt sig för att improvisera sin egen genväg. Om en grupp hade ett namn som lät politiskt – till exempel hade den orden ”Tea Party” i sitt namn – flaggade de den för extra uppmärksamhet.
Reporter fick så småningom nys om taktiken. Kongressens intresse följde och sedan utbröt en fullfjädrad raseri i maj 2013, när IRS generalinspektör bekräftade att IRS agenter riktade extra granskning mot grupper med konservativt klingande ord i namnet.
Kammaren sammankallade till utfrågningar. Vissa republikanska representanter hävdade att Lerner stod i spetsen för ett partipolitiskt angrepp mot konservativa grupper. ”Detta är den mest korrupta och bedrägliga IRS i historien”, sade representant Kevin Brady, R-Texas, vid en utfrågning. Lerner vägrade att vittna med hänvisning till sitt skydd enligt femte tillägget och avgick.
Förhandlingar i ämnet fortsatte med jämna mellanrum i fyra år. IRS lade i slutändan ner 98 000 timmar i personaltid på att svara på kongressens undersökningar, enligt vittnesmål från byråns tidigare kommissionär John Koskinen.
När tumultet avtog var det få som märkte att generalinspektören hade lagt fram ytterligare en rapport. I denna drogs slutsatsen att IRS personal också hade använt nyckelord som ”progressiv” för att rikta in sig på liberala organisationer för ytterligare granskning.
För att fastställa att IRS avdelning för undantagna organisationer inte hade uppvisat några antikonservativa fördomar, hade generalinspektören föreslagit att man skulle åtgärda det sätt på vilket man granskar ideella organisationer. ”Vi tror att det kan bero på bristen på specifik vägledning om hur man fastställer den ’primära verksamheten'” för en social välfärdsorganisation, stod det i rapporten.
IRS svarade med att förespråka ett restriktivt tillvägagångssätt: C4 bör förbjudas från all kampanjrelaterad verksamhet. Dessa riktlinjer, som släpptes i slutet av 2013, föranledde 150 000 kommentarer, vilket är den största offentliga feedbacken i IRS historia. Flera republikanska kongressledamöter cirkulerade lagförslag för att blockera en sådan förändring.
I kölvattnet av detta motstånd backade IRS från sitt kategoriska tillvägagångssätt och föreslog istället en procentbaserad definition av ”primär aktivitet”. Dåvarande kommissionär Koskinen och hans team höll en rad möten och kom fram till ett arbetsutkast. ”Efter en hel del diskussioner och granskning var man överens om att sociala välfärdsorganisationers politiska verksamhet måste vara mindre än 50 procent för att de skulle vara kvalificerade”, sade Koskinen i en intervju med ProPublica.
Koskinen argumenterade för detta tillvägagångssätt i enskilda möten med demokratiska och republikanska ledare. ”Jag tyckte att det var viktigt att folk på kongressen insåg att det inte var politiskt”, sade han, ”utan att göra bestämmelserna mer genomförbara ur IRS synvinkel.”
I slutändan var kongressen oenig. I december 2015 infogades 17 rader i en 888-sidig anslagsförslagsbudget: ”Ingen av de medel som ställs till förfogande i denna eller någon annan lag får användas … för att utfärda, revidera eller slutföra någon förordning, skattebeslut eller annan vägledning … för att avgöra om en organisation drivs uteslutande för att främja social välfärd.”
Husets ledning, under ledning av den dåvarande talmannen Paul Ryan, införde förbudet i de sista omgångarna av förhandlingarna om lagförslaget, enligt sex personer som är bekanta med tillägget. (Ryan svarade inte på en begäran om en kommentar.) En del av språket lånades från de tidigare republikanska lagförslagen för att begränsa IRS. Och tidigare under 2015 presenterade Ryan och dåvarande representanten Peter Roskam ”Stop Targeting of Political Beliefs by the IRS Act of 2015.”
Koskinen berättade för ProPublica att han var överraskad och besviken. ”Målet var inte att hindra någon utan att hjälpa”, sade han. ”Att lämna situationen dimmig gör inga ideella organisationer någon tjänst och ger i själva verket mer utrymme för IRS-anställda att använda sitt godtycke och sitt omdöme.”
Sedan 2015 har raderna förts över i varje ny anslagsförslag. De är fortfarande i kraft idag.
Roger Vera var den plats där kongressens obstruktion, ökningen av C4:s och IRS’ Rube Goldberg-tillsynssystem kolliderade. Som remissansvarig för avdelningen för undantagna organisationer mellan 2013 och 2017 skötte Vera den process genom vilken medborgare, IRS-agenter och andra klagade på grupper som de hävdade hade brutit mot skattelagstiftningen. (På IRS jargong kallas klagomålen för ”remisser”.)
IRS gjorde det inte lätt för honom. Det hade antagit ett invecklat system för att hantera dessa klagomål efter den ökning av nya ansökningar som följde på Citizens United-beslutet. Det började med sex steg: Klagomålen gick från en klassificerande agent, sedan till Vera, sedan till en forskningskommitté, sedan till en av tre tillsynskommittéer, sedan tillbaka till Vera och sedan till en fältagent. Detta var processen bara för att inleda en utredning.
Varje steg skulle dokumenteras i detalj för att visa att politiken inte hade smittat av sig på beslutsfattandet. Det fanns naturligtvis fler steg efter det, om utredningen avslöjade tecken på en överträdelse.
Mellan den stora mängden klagomål och den otympliga processen var Vera överväldigad. Det var som att ”befinna sig mitt i en orkan”, sade han. ”Man tittade på 100 procent av fallen och undersökte 100 procent av dem, men sedan hade man inte tid att göra någonting.” (Vera sade att han talade med ProPublica utan IRS godkännande på grund av vikten av öppenhet.)
Granskningsprocessen var så besvärlig, sade Vera, att den treåriga tidsgränsen för att agera på varje C4-anmälan ofta gick ut innan IRS kunde vidta några åtgärder. ”De gjorde systemet så komplicerat eftersom de inte ville att generalinspektören skulle komma in och säga: ’Du, du har bara tittat på två eller tre fall och alla är en viss politisk grupp'”, sade Vera. Varje klagomål som lämnades in mellan 2010 och 2014 gick i stå innan fältagenterna kunde börja utreda en C4-grupp, enligt en undersökning av senatens finansutskott 2015.
Rapporterna och granskningarna av Veras avdelning – av generalinspektören, av senaten, av Government Accountability Office – fortsatte att öka. Granskningen verkade bara göra saker och ting värre. Avdelningen svarade med periodiska omorganiseringar, vilket höll personalen i obalans. Avdelningen genomförde också en rad förändringar av granskningsprocessen, t.ex. genom att övergå från rullande 12-månaders mandatperioder för ledamöterna i granskningsnämnden till fasta 24-månaders mandatperioder. Den minskade sin förundersökningsprocess från sex steg till fem. Avdelningen slutade också att acceptera frivilliga för rollen som granskningsnämnd och tilldelade i stället slumpmässigt anställda, som redan hade heltidsjobb inom IRS och inte fick någon extra ersättning för att sitta i nämnden. I teorin skulle övergången till frivilliga minska sannolikheten för att politiskt motiverade anställda skulle få platser. Men att tvinga anställda att tillbringa extra timmar med att ta itu med komplexa fall där skattelagstiftningen gav stort handlingsutrymme var inte en formel för maximal effektivitet.
Resultatet blev ett fortsatt tomrum när det gäller att återkalla C4:s skattebefriade status. Mellan juli 2015 och augusti 2016 tog avdelningen emot 6 539 klagomål, enligt en rapport från generalinspektören. I rapporten drogs slutsatsen att omkring 1 000 av dem tog upp frågor om regelöverträdelser som rörde politik och som borde ha behandlats av den särskilda granskningskommittén. Men Vera sade att han skickade endast 19 ärenden till kommittén – inklusive både C4- och C3-ärenden där var och en av dem involverade en organisation som var tillräckligt framträdande för att dra till sig betydande uppmärksamhet i media. Granskningskommittén vidarebefordrade 10 av dessa för utredning; i början av förra året var hälften av dessa under utredning och den andra hälften väntade på åtgärder. (I IRS uttalande noterades att byrån ”inte höll med” om generalinspektörens ”slutsats att påståenden om politiska kampanjinterventioner eller överdriven lobbying inte vidarebefordrades till för granskning enligt begäran” och hävdade att ”vissa remisser kanske inte innehåller alla element som krävs för att IRS ska kunna gå vidare.”)
Vera instämde med generalinspektörens åsikt om att det fanns fler än 10 potentiella överträdare under den perioden. Men mellan det vaga språket i skattelagstiftningen och den plågsamma granskningsprocessen hade han blivit alltmer fatalistisk. Även vid de sällsynta tillfällen då granskningen av en C4 gick igenom pipeline och en fältagent rekommenderade att organisationens skattebefriade status skulle återkallas, sade Vera, motsatte sig IRS chefsjurist steget med motiveringen att beslutet sannolikt skulle upphävas i en domstol.
Situationen har inte förbättrats sedan Vera bytte till en annan enhet 2017. Den nuvarande granskningsnämnden, som inledde sin tvååriga mandatperiod i september 2017, hade ännu inte tagit emot några remisser i mars – trots att minst 2 000 motiverade nämndens expertis under den perioden – enligt en före detta och en nuvarande IRS-anställd som arbetat nära granskningsnämnden. (IRS uttalande hävdade att kommittén hade fått remisser, men ”uppgifterna är inte offentligt tillgängliga” och att granskningar ”väntar på grund av pensionsavgångar i kommittén.”)
Tjänstemännen säger att de ser anledning till några få scintillor av optimism: Enheten för undantagna organisationer har fått ny personal. Margaret Von Lienen, som tog över Lois Lerners post, meddelade hösten 2018 att avdelningen anställde 70 skattehandläggare och efterlevnadshandläggare, vilket återställde styrkorna från en lägsta nivå efter skandalen på 585 till 655, med planer på att anställa ytterligare 70 under 2019. Men även om avdelningen anställer dessa nyanställda kommer den att ligga 200 anställda under antalet i början av decenniet.
”Vi har upplevt så mycket avgångar under de senaste åren att det handlar om att ha tillräckligt med personal för att utföra arbetet”, sade Von Lienen vid en paneldiskussion under de sista veckorna av 2018. På kort sikt, sade hon, kommer den tid som krävs för att utbilda den nya personalen att sänka granskningstakten för C4-klagomål. ”Vi kan förmodligen förvänta oss att vi under 2019 kommer att göra färre granskningar”, sade hon. Avdelningens prioritet är att ”hålla koll på vår ansökningsinventering, och förmodligen kommer granskningssidan att bli lidande för det.”
Medans IRS fortsätter att försöka gräva sig ur sitt hål, som gjorts ännu djupare genom nedstängningen av regeringen i år, säger experter att nya permutationer av mörka pengar dyker upp. Som Anna Massoglia, forskare vid Center for Responsive Politics, uttryckte det: ”Det finns nya kryphål som utnyttjas varje dag”.